WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

«Факультет экономики и управления Кафедра инновационной экономики АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫМИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ Учебное пособие для подготовки магистров по ...»

-- [ Страница 3 ] --

В-четвертых, формирование организационной структуры социального партнерства началось «сверху» – с создания федеральной трехсторонней комиссии и некоторых «несущих» конструкций структуры – отраслевых и региональных комиссий. Фундамент же структуры социального партнерства, где работают и живут люди, строится крайне медленно. Причины этого заключаются в следующем:

недоверии населения к политическим и общественным организациям;

правовой незащищенности низовых структур, неэффективности обращений в суд за восстановлением прав;

доминировании краткосрочных целей в деятельности государственных и частных компаний;

господстве патерналистского мировоззрения в сознании большинства населения и его низкой политической культуре.

В-пятых, разобщенность профессиональных союзов по политическим признакам. Одних лишь всероссийских объединений профсоюзов насчитывается более 50. Многие из них обладают разветвленной сетью собственных объединений. Так, Федерация независимых профсоюзов России насчитывает 36 всероссийских отраслевых профессиональных союзов.

В-шестых, разобщены и работодатели по 45 ассоциациям и союзам.

Это значительно затрудняет нахождение общих решений на отраслевом и федеральном уровнях. Отсутствие оформившейся системы союзов работодателей приводит к тому, что у них нет органа, гарантирующего выполнение принятых обязательств.

В развитии социального партнерства нельзя допускать формализма, показных методов и форм работы. Это требование относится ко всем уровням – от Федерации до предприятия. Стоит задача построения взаимоувязанной иерархической структуры регулирования социальнотрудовых отношений, в которой наиболее высокой ступенью определяются общие гарантии и масштабы регулирования, а на низшей – нормы и условия труда гарантируются более детально и конкретно.

Решения должны носить обязательный, а не рекомендательный характер.

1. Какие виды кадровой политики осуществляются в современных условиях хозяйствования?

2. Роль кадрового маркетинга в управлении персоналом.

формирование надлежащей организационной культуры.

3. Фирмы и рычаги управления. Основные черты антикризисной кадровой политики.

4. Опыт налаживания партнерских отношений в странах с развитой рыночной экономикой.

5. Правовое регулирование социального и экономического партнерства в современной России.

6. Разработка и заключение федеральных, региональных и местных соглашений между субъектами партнерских отношений.

7. Пути совершенствования теории и практики партнерских отношений.

ГЛАВА 3. МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ, РЕФОРМИРОВАНИЯ, РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ

И РЕОРГАНИЗАЦИИ В АНТИКРИЗИСНОМ УПРАВЛЕНИИ

3.1. Государственное регулирование кризисных ситуаций В кризисных условиях объективно возрастает роль государства в экономической жизни страны.

Антикризисное регулирование – это политика правительства, направленная на защиту социально-экономических систем от кризисных ситуаций и на предотвращение их банкротства. Она осуществляется на мезо- и макроуровне и представляет собой систему. Регулирование может быть регламентированным законодательством и творческим.

Для антикризисного регулирования необходима база надежных данных, создание специфической методики исследований, привлечение высококвалифицированных специалистов, проведение исследований, а также разработка, принятие и осуществление мер, стабилизирующих состояние экономики. В этом направлении государственные органы осуществляют регулирование следующих видов:

правовое – создание правовой основы антикризисного регулирования, проведение экспертизы на предмет выявления случаев фиктивного и преднамеренного банкротства;

методическое – методическое обеспечение проведения мониторинга состояния предприятий, профилактики их банкротства, судебных процедур, а также санации в случае возникновения факта несостоятельности;

информационное – учет и анализ платежеспособности крупных, а также экономически и социально значимых предприятий;

экономическое и административное – применение эффективных мер и методов воздействия на экономику в целях ее стабилизации;

организационное – создание условий для цивилизованного разрешения всех споров по поводу несостоятельности должника;

социальное – социальная защита работников предприятиябанкрота, выражающаяся в создании рабочих мест для них, их переподготовке, выплате пособий;

кадровое – поиск и подготовка специалистов по антикризисному управлению предприятиями, повышение уровня их квалификации;

экологическое – защита окружающей природной среды от загрязнения в результате деятельности предприятия.

В целях стабилизации экономики применяются следующие методы государственного воздействия: экономические – налоги, перераспределение доходов и ресурсов, ценообразование, кредитнофинансовые механизмы, приватизация, реструктуризация задолженности и др.; административные – принятие и корректировка законодательства и контроль его соблюдения.

Государственное регулирование предполагает проведение экономической политики по различным направлениям.

1. Финансовая политика определяет основу антикризисного регулирования и представляет собой совокупность ориентиров и ограничений для действий правительства по мобилизации ресурсов в бюджеты различного уровня, их распределения и использования представляет собой регулирование с помощью государственного бюджета и налогообложения. Подразделяется на бюджетную политику, регулирующую государственные расходы, и фискальную политику, регулирующую поступление средств в государственный бюджет [22].

2. Структурная политика реализуется в процессе приватизации имущества государственных предприятий. В этой области намечены следующие направления: пересмотр принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиление роли государства в процессе реформирования отношений собственности, усиление государственного контроля в государственном секторе экономики. Особенно это касается тех социально-экономических систем, которые обеспечивают научно-техническую и технологическую независимость страны как неотъемлемую часть национальной безопасности.

3. Монетарная (денежно-кредитная) политика представляет собой целенаправленное управление государства банковским процентом, денежной массой и кредитами, которые, в свою очередь, воздействуют на потребительский и инвестиционный спрос. Она выражается в оказании финансовой поддержки на безвозмездной основе и на условиях льготных кредитов жизненно важным социально-экономическим системам. Эта политика проявляется также и в том, что Центральный банк РФ, воздействуя на коммерческие банки и нормируя их обязательные резервы, тем самым стимулирует выдачу кредитов. Кроме того, покупка и продажа ценных бумаг государства и иностранной валюты влияют на экономический рост и инфляцию: покупка ведет к увеличению денежной массы, продажа – к ее снижению.

4. Научно-техническая политика состоит в обеспечении комплексного развития науки и техники, что предполагает следующие меры: выбор приоритетных направлений в развитии науки и техники;

государственная поддержка их развития путем финансирования;

осуществление прогрессивной амортизационной и инвестиционной политики; совершенствование системы оплаты труда научных работников;

участие в международном научно-техническом сотрудничестве и др.

5. Промышленная политика направлена на преобразование отраслевой структуры промышленности в ходе государственного регулирования промышленности региональных социально-экономических систем, в т. ч. на реструктуризацию, создание системы стратегического планирования и финансового мониторинга, формирование системы информационной поддержки.

6. Амортизационная политика – это оптимизация формирования затрат по использованию основных фондов путем выбора наилучшего варианта исчисления амортизации.

7. Инвестиционная политика нацелена на регулирование темпов роста производства, ускорение НТП, изменение отраслевой структуры экономики. Основная задача здесь видится в освобождении государства от функции основного инвестора и создании условий для привлечения частных инвестиций в экономику.

8. Прогнозирование и планирование занимают не последнее место в системе государственного регулирования. Индикативное планирование, основанное на анализе развития экономики, осуществляется в соответствии с имеющимися ресурсами. Результатом являются основные показатели социально-экономического развития в плановом периоде.

Определяются способы их достижения и регулирования в случае их невыполнения.

9. Ценовая политика состоит в регулировании цен на товары и услуги первой необходимости и на продукцию монополистов с помощью определения предельных или фиксированных цен, предельных коэффициентов изменения цен, предельных уровней рентабельности.

10. Внешнеэкономическая политика предполагает обеспечение условий для притока иностранных инвестиций и свободного выхода отечественных предпринимателей на мировой рынок с помощью таможенных тарифов, протекционизма, принятия соответствующих законов.

11. Социальная политика является одним из важнейших направлений государственного регулирования [15].

1. Почему в условиях кризиса возрастает роль государственного регулирования?

2. Каковы основные направления государственного регулирования кризисных ситуаций на мезоуровне?

3. Определите место и роль различных видов политик государственного антикризисного регулировании.

4. Какие функции выполняет финансовая политика при регулировании кризисных ситуаций?

5. Какие мероприятия фискальной политики используются в кризисной ситуации?

6. Какие существуют методы антикризисного налогового регулирования?

7. Посредством каких инструментов реализуется денежно-кредитная политика государства?

3.2. Механизмы реформирования, реструктуризации и реорганизации Антикризисное управление в узком смысле – комплекс мероприятий по восстановлению платежеспособности и удовлетворению требований кредиторов: составление графика погашения задолженности и поиск соответствующих источников.

Платежеспособность – способность государства, муниципального образования, юридического или физического лица своевременно и полностью выполнять свои платежные обязательства, вытекающие из торговых, кредитных и иных операций денежного характера.

Неплатежеспособность – финансовое или валютно-финансовое положение фирмы или государства (муниципального образования), при котором они не могут своевременно погашать свои финансовые обязательства.

В целях антикризисного управления территорией различают долговую и текущую платежеспособность региональных и местных бюджетов.

Текущая (бюджетная) платежеспособность определяется наличием или отсутствием задолженности бюджета перед физическими и юридическими лицами, в т.ч. ресурсоснабжающими организациями, исполнителями государственного и муниципального заказа; работниками бюджетных учреждений по выплате заработной платы и др.

Долговая платежеспособность определяется наличием или отсутствием обязательств, отнесенных законодательством к государственным или муниципальным долговым обязательствам.

Формы долговых обязательств муниципального образования (ст. 100 БК):

кредитные соглашения и договора;

займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

договора и соглашения о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договора о предоставлении муниципальных гарантий.

Муниципальное образование признается неспособным обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

– отказ органов местного самоуправления от исполнения обязанности по погашению и (или) обслуживанию долговых обязательств, а также непредставление ответа на предъявленные требования кредиторов в установленные законодательством или договором сроки;

– отсутствие на счете местного бюджета средств, необходимых для исполнения решения суда о взыскании денежных средств для погашения и (или) обслуживания долговых обязательств;

– недостаточность объема предусмотренных местным бюджетом ассигнований на погашение и обслуживание муниципального долга для финансирования указанных расходов исходя из сроков исполнения долговых обязательств.

Следует различать неисполнение долговых обязательств при сохранении текущей платежеспособности и нарушение текущей платежеспособности и неисполнение долговых обязательств одновременно.

В отличие от неплатежеспособности, факт несостоятельности удостоверяется судом. Для предприятий это банкротство, для территорий процедуры банкротства разработаны и применяются за рубежом, в России законодательно не определены.

Несостоятельность муниципальных образований – признанная судом неспособность администрации муниципального образования исполнить свои обязательства перед кредиторами: ресурсоснабжающими предприятиями, предприятиями – исполнителями муниципального заказа, коммерческими банками, бюджетами других уровней и др., включая неспособность обслуживать муниципальный долг.

Причины несостоятельности местного самоуправления:

нарушение процедуры подготовки и рассмотрения проекта бюджета; ошибки в логике разработки и рассмотрения проекта бюджета;

отсутствие казначейской системы исполнения бюджета;

отказ администраций субъектов РФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов; неясность процедуры выяснения отношений между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором;

несоблюдение принципа единства кассы. Переход на казначейское исполнение бюджетов в муниципальных образованиях осуществлен частично. По факту доходы бюджетов зачисляются на разные счета;

отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге.

Кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга. В долг бюджета переоформляется часть просроченной кредиторской задолженности муниципальных предприятий и организаций, в то время как большинство предприятий ЖКХ и муниципального городского пассажирского транспорта фактически являются банкротами;

отсутствие консолидированного учета кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений;

отсутствие системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета.

Процедуры антикризисного управления территорией представлены на рис. 5.

Процедуры антикризисного управления территорией Внешний контроль исполнения Реструктуризация муниципального Федеральное (государственное) Санация бюджета Реорганизация муниципальных развития муниципального образования Рис. 5. Процедуры антикризисного управления территорией Внешний контроль исполнения местного бюджета. Ст. 106, 111, Бюджетного кодекса предусматривают предельные величины основных параметров местного бюджета:

1) предельный размер долга не должен превышать величину доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней;

2) предельный размер расходов на обслуживание долга не должен превышать 15% от расходов бюджета;

3) размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней (для регионального – 15%).

Нарушение этих параметров позволяет уполномоченному органу субъекта федерации назначить ревизию местного бюджета и по ее результатам передать исполнение этого бюджета под контроль органа, исполняющего региональный бюджет.

Принципы внешнего контроля исполнения местного бюджета:

1) законность;

2) гласность;

3) недопустимость ограничения конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий.

Источники информации:

1) правовые акты органов местного самоуправления;

2) отчеты об исполнении местного бюджета;

3) данные, полученные органами государственного финансового контроля.

Проверка исполнения местного бюджета – это комплексная ревизия текущего финансового состояния местного бюджета, законности и обоснованности произведенных в течение соответствующего финансового года расходов. Органы местного самоуправления обязаны создать надлежащие условия для проведения проверки, в т. ч. обеспечить проверяющим – представителям уполномоченного финансового органа субъекта федерации – беспрепятственный доступ в здания и помещения, занимаемые органами, исполняющими местный бюджет, главными распорядителями и распорядителями средств местного бюджета. Для проведения проверки могут привлекаться иные органы исполнительной власти субъекта федерации, что должно подтверждаться соответствующим правовым актом.

По итогам проверки составляется заключение, содержащее данные о состоянии местного бюджета, о выявленных нарушениях бюджетного законодательства в процессе его исполнения, о мерах, необходимых для устранения последствий допущенных нарушений и приведения параметров местного бюджета в соответствие с Бюджетным кодексом.

Контроль исполнения местного бюджета осуществляется путем проверки соблюдения бюджетного законодательства в процессе исполнения местного бюджета по доходам и расходам, обоснованности и эффективности расходования бюджетных средств в процессе осуществления процедур санкционирования и финансирования расходов бюджета муниципального образования.

уполномоченным финансовым органом субъекта федерации проектов следующих документов:

сводной бюджетной росписи местного бюджета (бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией);

подведомственных органам местного самоуправления;

лимитов бюджетных обязательств получателей средств местного бюджета;

еженедельных реестров финансирования расходов местного бюджета в разрезе экономической классификации расходов по получателям бюджетных средств;

решений органов местного самоуправления, влияющих на поступление доходов и осуществление расходов местных бюджетов.

При выявлении нарушений бюджетного законодательства органу или должностному лицу местного самоуправления, допустившему нарушение, выносится предупреждение, и определяется срок для устранения нарушений. Финансирование несогласованных расходов, а также непринятие мер по устранению допущенных нарушений являются основанием для блокировки расходов на предоставление финансовой помощи из регионального бюджета, а также для направления материалов, свидетельствующих о незаконном либо нецелевом расходовании бюджетных средств, в правоохранительные органы.

Решение о завершении процедуры внешнего контроля исполнения местного бюджета принимается в случае приведения его параметров в соответствие с требованиями ст. 111 Бюджетного кодекса либо создания условий, позволяющих муниципальному образованию обслуживать и погашать свои долговые обязательства.

Федеральное вмешательство (с 2008 г.). За рубежом применяются следующие меры федерального вмешательства (далеко не все из которых предусмотрены российским законодательством):

1) введение режима чрезвычайного положения (предусмотрено положениями статей 56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. и Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. – не путать с военным положением!).

2) введение прямого федерального (президентского) правления (см., например, статью 16 Конституции Швейцарии).

3) перераспределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (предусмотрено частями 2 и 3 статьи 78 и частью 2 статьи 132 Конституции РФ).

4) импичмент, снятие с должностей руководителей субъектов Федерации и органов местного самоуправления (в отношении руководителей субъектов Федерации Президент Российской Федерации вправе пользоваться подобным полномочием с 1 августа 2000 г. благодаря принятию поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от октября 1999 г.).

5) роспуск законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и назначение новых выборов (предусмотрен частью 4 статьи 9 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.).

6) применение мер бюджетно-финансового воздействия;

7) перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации (позволяет во всем остальном сохранить обычный режим функционирования на территории субъекта РФ органов государственной власти и управления).

8) отмена незаконного решения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления – в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан (правом приостановки подобных актов обладает Президент РФ, правом отмены – Конституционный суд РФ).

9) ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования или же исключение субъекта Федерации из состава РФ (отсутствие подобных мер в законодательстве не исключает необходимости их исследования возможностей правового закрепления и применения таких форм, как:

а) преобразования субъекта Федерации в федеральную территорию;

б) присоединение территории одного субъекта Федерации к территории другого;

в) включение субъекта Федерации (бывшего) в состав другого субъекта в качестве административно-территориального образования).

Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 75) предусматривает, что в случае, если «вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального и региональных бюджетов, на территории муниципального образования вводится временная финансовая администрация».

Решения принимаются арбитражным судом субъекта РФ по ходатайству высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования на срок до одного года.

При этом субъект федерации не вправе ходатайствовать о введении временной финансовой администрации в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности временная финансовая администрация:

1) принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, 2) разрабатывает изменения и дополнения в местный бюджет на текущий финансовый год, 3) разрабатывает проект местного бюджета на очередной финансовый год, 4) представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации для утверждения законом субъекта РФ, 5) обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, 6) осуществляет иные полномочия.

Основные инструменты федерального вмешательства (выбор зависит от вида неплатежеспособности – текущей или долговой).

1. Обслуживание бюджетных счетов муниципального образования исключительно через органы Федерального казначейства.

2. Реструктуризация долгов муниципального образования перед всеми признанными кредиторами.

3. Кратковременный мораторий в отношении роста зарплаты и социальных обязательств (обязательно принятый представительным органом местного самоуправления).

4. Субсидирование отдельных видов расходов муниципального образования из федерального бюджета.

5. Санация системы муниципального управления.

5.1. Формирование системы муниципального заказа.

5.2. Построение системы управления муниципальным долгом.

5.3. Приостановка деятельности института главных распорядителей бюджетных средств, подразделений администрации, выполняющих хозяйственные функции (ремонт, снабжение и т.п.).

5.4. Восстановление принципа единства кассы.

5.5. Переход на прямые договора и расчеты между администрацией и естественными локальными монополистами: оплата за товары, работы и услуги, предоставляемые ими, без посредников в виде муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, коммерческих структур.

Реорганизация муниципальных образований. За рубежом в целях оптимизации бюджетных расходов и повышения управляемости четко отслеживается тенденция к укрупнению и слиянию муниципалитетов. Все слияния за последние 20 лет в странах Европы, Америки, Азии, Австралии проходили в рамках законодательства об административнотерриториальном делении.

Для территориальных систем реорганизация – это поиск оптимального размера муниципального образования (по территории и численности населения), позволяющего обеспечить экономическую жизнеспособность муниципалитета. Из 12 тысяч муниципалитетов, действующих в России, только 700 обеспечивают себя финансовыми ресурсами, все остальные дотационные, поэтому проблема реструктуризации является актуальной и для России.

Более крупные муниципалитеты с более сильной экономической базой должны создаваться для того, чтобы обеспечить возможность муниципалитету независимо решать свои, постоянно возрастающие, задачи. Муниципалитеты должны иметь население, которое могло бы дать им устойчивый уровень доходов (посредством муниципальных налогов) и которое позволило бы им решать свои основные задачи в пределах своей собственной территории. В табл. 2 показаны преимущества и недостатки крупных и малых муниципалитетов.

Преимущества и недостатки крупных и малых муниципалитетов Политические деятели имеют большое Экономические ресурсы недостаточны влияние Муниципальная администрация и В некоторых сферах муниципалитета не население ближе друг к другу хватает человеческих ресурсов и знаний Для муниципалитета легче знать нужды и Большой риск появления избыточных Для населения легче принимать участие в Малый диапазон задач жизни муниципалитета в процессе Необходимость большой администрации Возможны крупномасштабные и Муниципальная администрация экономически рациональные решения становится слишком сложной и теряет Муниципальный персонал имеет более широкую квалификацию Существует серьезная финансовая база Мало влияние отдельных политических Муниципалитет имеет географическое Возрастает влияние муниципального Зарубежный опыт свидетельствует, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их упразднение, слияние должны решаться законодательным путем, с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов, населения. В законодательстве зарубежных стран закрепляются гарантии прав муниципалитетов, включая и гарантии их прав на управление определенной территорией.

Опираясь на зарубежный опыт, при решении вопроса об укрупнении муниципалитетов необходимо следовать четырем принципам.

1. Принцип социальной ответственности. Задачи должны распределяться между муниципальными образованиями и регионами таким образом, чтобы они были возможно ближе к населению. Это означает, что муниципалитеты должны нести ответственность за те службы, в которых люди нуждаются в своей повседневной жизни, например, детские сады, начальные школы, учреждения социальной защиты, работа сети базовых услуг по здравоохранению, ответственность за большую часть социальных служб, выплата различных пособий от центрального правительства и т.п.

2. Принцип территориальной распределенности. Задачи должны распределяться с учетом территориальных размеров и финансовых возможностей муниципальных образований. Этот принцип приводит к тому, что учреждения, которые охватывают территорию более чем одного муниципального образования, должны находиться под управлением региона. Согласно этому принципу, регионы несут ответственность за определенное число учреждений, базирующихся на их территории, например средние школы (гимназии), больницы, специальные учреждения социального обеспечения и т.п.

3. Принцип достаточности. Муниципальные образования и регионы должны быть жизнеспособны с финансовой точки зрения, т.е. должны иметь стабильную финансовую базу. Это означает, что муниципальные образования должны иметь определенное число жителей и размеры, которые бы гарантировали населению с различным уровнем доходов наличие предприятий различного рода в пределах границ муниципалитета, что способствовало бы обеспечению стабильной и широкой налоговой базы.

4. Принцип сбалансированности задач общества (государства), регионов и муниципальных образований. Муниципальные округа и регионы выполняют различные задачи; между ними нет отношений соподчинения. В результате, как правило, есть только один ответственный орган местного самоуправления за решение конкретной задачи. Однако некоторые задачи требуют участия как муниципалитета, так и региона одновременно (социальные услуги, больницы, транспорт, дороги, планирование развития территории).

Выделим методы реорганизации муниципальных образований:

1) объединение (слияние);

2) присоединение;

3) разделение;

4) выделение;

5) преобразование;

6) ликвидация.

Объединение представляет собой территориальное соединение муниципальных образований, в результате которого образуется новое муниципальное образование. Объединяющиеся муниципальные образования утрачивают свой статус и исключаются из Реестра административно-территориальных образований и населенных пунктов субъекта федерации.

Присоединение представляет собой территориальное присоединение одного муниципального образования к другому, в результате чего присоединяющееся муниципальное образование утрачивает свой статус, исключается из Реестра административно-территориальных образований и населенных пунктов субъекта федерации и становится частью другого муниципального образования. Муниципальное образование, к которому присоединяется другое муниципальное образование, сохраняет свой статус.

Разделение представляет собой территориальное разделение одного муниципального образования на два или более муниципальных образования, в результате чего разделяющееся муниципальное образование утрачивает свой статус и исключается из Реестра административно-территориальных образований и населенных пунктов субъекта федерации.

Выделение представляет собой территориальное выделение из муниципального образования одного или нескольких входящих в его состав территориальных образований, в результате чего последние приобретают статус муниципальных образований. Выделение из муниципального образования одного или нескольких муниципальных образований не влечет за собой упразднения муниципального образования, из которого они выделились, или изменения его статуса.

Преобразование представляет собой изменение статуса муниципального образования. Порядок реорганизации административнотерриториальных образований в форме преобразования применяется также к включению в их состав населенных пунктов и иных территорий, не являющихся административно-территориальными образованиями субъекта федерации, установлению и перенесению административных центров районов, изменению их границ.

Возможности антикризисного управления связаны не только с реструктуризацией муниципальных образований, но и с организацией межмуниципального сотрудничества, созданием ассоциаций и объединений муниципальных образований в форме некоммерческой организации или даже акционерного общества [24].

1. Какие процедуры антикризисного управления территорией осуществляются в Российской Федерации?

2. Преимущества и недостатки крупных и малых муниципалитетов.

3. Какие существуют методы реорганизации муниципальных образований?

4. Особенности внешнего контроля исполнения бюджета в российской экономике.

5. Какие инструменты федерального вмешательства используются в зарубежных странах и в России?

6. Раскройте особенности реструктуризации муниципального долга.

7. Каким образом осуществляется санация бюджета?

3.3. Зарубежный опыт антикризисного управления Опыт зарубежных стран показывает, что специальный порядок взаимодействия всех заинтересованных сторон при проблемах с исполнением обязательств муниципальными органами, аналогичный процедурам банкротства юридических и физических лиц, целесообразно закреплять в специальном законе. Если такой закон существует, то, как правило, судебные процедуры финансового оздоровления применяются при условии участия вышестоящих бюджетов и органов государственного управления. Отдельными законами регулируется порядок выпуска и обращения муниципальных ценных бумаг и других долговых обязательств муниципалитетов.

Из 27 стран, входящих в ОЭСР, только в 5 существуют какие-либо процедуры, подобные урегулированию несостоятельности. Только в двух Венгрии и Латвии – существует соответствующая законодательная база. В 22 странах ОЭСР банкротство на местном уровне невозможно на законных основаниях. В Швейцарии, некоторых немецких землях и Великобритании существуют процедуры, функционально эквивалентные банкротству, т.е.

для наблюдения за реорганизацией и планом погашения долга могут быть назначены управляющие или попечители (не предоставляется "защита" от всех кредиторов). В других странах с переходной экономикой, таких как Польша или Чехия, местным органам власти до сих пор удавалось использовать бюджетные излишки для финансирования капитальных инвестиций и долгов. Чешское и польское правительства не рассматривают возможность введения процедуры урегулирования муниципального долга; конфликтные ситуации с банками и держателями долговых обязательств разрешаются на основе кредитных договоров, контрактов и гражданского законодательства. Правительство Эстонии рассматривает возможность введения процедуры урегулирования долга на основе венгерской модели.

распространяется на государственные структуры. Региональные и местные органы власти обязаны выполнять все свои обязательства, включая обязательства по эмитированным облигациям и гарантийные обязательства, однако в случае невыполнения муниципалитетами своих финансовых обязательств принадлежащие им активы не могут передаваться кредиторам. Центральное правительство Франции не гарантирует обязательства нижестоящих органов власти. Практика помощи государства муниципальным органам, выражающаяся в предоставлении необходимого кредитования, за последнее время становится все менее распространенной.

В Венгрии в 1996 г. принят закон о регулировании муниципальной задолженности, который преследует следующие цели:

предупредить и положить конец практике неисполнения муниципалитетами своих долговых обязательств;

установить четкий порядок административных и юридических действий для кредиторов;

установить порядок реорганизации и финансового оздоровления;

четко оговорить, что центральное правительство не будет предоставлять гарантии по исполнению долговых обязательств муниципалитетов (предоставление таких гарантий требует принятия парламентом соответствующего акта и ограничено Законом о бюджете);

обеспечить предоставление населению основных услуг;

предоставить муниципалитетам возможность увеличивать свою задолженность по мере роста их собственных доходов.

Закон направлен на то, чтобы не допускать чрезмерных заимствований и служить кредиторам гарантией того, что у них есть вполне определенные и четкие правила, с помощью которых они могут заявить и реализовать свои требования. Муниципалитеты могут иметь собственных доверенных лиц, которые должны следить за институтами и организациями, чья деятельность может привести к общему дефолту.

Процесс урегулирования долга может быть инициирован как по отношению к муниципалитету, так и к бюджетной организации, финансируемой муниципалитетом, в случае, если они отвечают одному из нижеперечисленных условий:

если муниципалитет или финансируемая им организация не оплатили какой-либо счет или не ответили на требование кредитора об оплате в случае, когда выставление счета не требовалось, и не оспорили и не оплатили счет в течение 60 дней со дня его выставления;

если муниципалитет или финансируемая им организация не погасили признанный ими долг в 60-дневный срок после наступления срока погашения;

если муниципалитет или финансируемая им организация не погасили обязательство по требованию постановления суда, имеющего обязательную силу;

если муниципалитет или финансируемая им организация не погасили обязательство по требованию предыдущего постановления суда по делам о несостоятельности, имеющего обязательную силу.

муниципалитетов в Венгрии инициатором процедуры урегулирования долга может быть мэр – после того, как городской совет примет решение об инициировании процесса урегулирования долга (при невозможности немедленного погашения обязательств).

Если инициатором процедуры урегулирования долга является кредитор, то кредитор должен определить правовую основу своего иска против муниципалитета и срок платежа. Ходатайство кредитора должно содержать документы в обоснование иска. Решение должно содержать документ о полномочиях внешнего финансового управляющего (по американской терминологии – управляющий конкурсной массой).

Если суд признает, что муниципальное образование действительно находится в кризисной ситуации и не может отвечать по своим обязательствам, он объявляет о начале процесса урегулирования долга, на мэра и городской совет возлагается ряд обязанностей, определенные действия требуются от кредиторов. С момента начала процедуры урегулирования долга ни один кредитор не может возбудить дело против муниципального образования, а все требования должны быть сообщены управляющему конкурсной массой. Суд, по собственному усмотрению, может отклонить ходатайство о начале процесса урегулирования долга, если он установит, что обязательства вполне могут быть выполнены с использованием существующих активов и денежных потоков, и таким образом Закон пытается предотвратить «ложные банкротства». К мэру, как к частному лицу, могут быть применены жесткие финансовые санкции, если процесс урегулирования долга не будет начат вовремя в результате задержек по вине мэра.

Венгерская процедура урегулирования долга состоит из 7 основных стадий:

1) инициация процедуры урегулирования долга;

2) рассмотрение ходатайства судом;

3) формирование Комитета по урегулированию долга;

4) принятие бюджета, разработанного для ситуации финансового кризиса;

5) разработка плана финансовой реорганизации и возможного соглашения;

6) переговоры по соглашению об урегулировании долга;

7) ликвидация активов, если соглашения достичь не удалось.

После начала процедуры урегулирования долга муниципалитет:

не должен брать на себя дополнительных долговых обязательств;

не может учреждать предприятия;

не может приобретать доли в предприятиях;

не может обслуживать долг, возникший до подачи ходатайства об урегулировании задолженности, за исключением некоторых обязательств, определяемых бюджетом и планами кризисного управления.

С момента вступления закона в силу около 18 муниципалитетов объявили о своем банкротстве (табл. 3). Все они осуществляли заимствования в целях финансирования проектов, которые по своей масштабам явно превышали возможности местного бюджета. В роли кредиторов выступали банки, поставщики, государственная налоговая инспекция и генеральные подрядчики на строительство. Во всех случаях ходатайства об урегулировании долга были поданы тогда, когда основные муниципальные службы, такие как школы и поликлиники потеряли доступ к коммунальным услугам, а ключевой персонал вынужден был работать без зарплаты.

Сведения об урегулировании муниципального долга в Венгрии 1. Bakonszeg 1278 154 million HUF 08.1996 03.1997 Ликвидация 14. Somogyfajsz 553 86 million HUF 07.1999 09.2001 Ликвидация 15. Bakonszeg (2) 1278 60 million HUF 06.2000 08.2001 Ликвидация 16. Gilvnfa 341 26 million HUF 08.2000 Продолжается Муниципалитеты, в отношении которых проводится процедура урегулирования долга, не имеют доступа к субсидиям на строительство или на развитие, поэтому стремление сохранить потенциальный доступ к этим средствам заставляет местные органы власти сокращать текущие расходы и избегать процедуры урегулирования долга.

В результате проведения процедур урегулирования долга в рамках нового законодательства в большинстве случаев были подписаны мировые соглашения с кредиторами. В других случаях суд принял решение о переводе активов в деньги.

Более жесткая финансовая дисциплина привела к тому, что муниципальные заимствования сократились наполовину. С другой стороны, тот факт, что государство ежегодно получало 700-1000 заявок на чрезвычайные операционные субсидии, позволяет утверждать, что система субсидий в определенной степени является своеобразной формой предотвращения банкротства.

В Швейцарии, Латвии и федеральных землях Германии существуют механизмы вмешательства, которые приводятся в действие не судебной, а исполнительной властью, т.е. министерством либо органом исполнительной власти, находящимся на один уровень выше, чем уровень соответствующего муниципального образования. Такое вмешательство может быть инициировано вышестоящим уровнем власти и никоим образом не поощряет добровольного соглашения между кредитором и должником. Вместо этого проводятся мероприятия по созданию чрезвычайного бюджета и восстановлению финансового равновесия на местном уровне. Накопленная задолженность не является существенной проблемой благодаря жесткому контролю со стороны высших уровней власти еще до возникновения долга.

В Испании сенат играет исключительно важную роль в принятии решения относительно того, выполнила ли автономная община конституционные и прочие юридические обязательства, либо она находится в противоречии с общественными интересами, если таковые предъявляются правительством. Законом определяется, что, если независимая община не справляется с выполнением своих обязанностей либо серьезно нарушает общественные интересы, правительство может принять меры к тому, чтобы обязать такую общину выполнить свои обязательства. Для принятия таких мер правительство должно либо получить согласие президента общины, либо получить всеобъемлющее большинство в Сенате. Другая форма контроля исходит из финансирования независимых общин. Кроме Страны Басков и Наварры общины в большой степени зависят от передачи налогов от центрального правительства в соответствии с Законом «О финансировании независимых общин».

Бразильская Конституция среди причин, служащих основанием для применения мер федеральной интервенции, указывает необходимость реорганизации финансовой системы субъекта федерации: «если, вопервых, субъектом федерации приостанавливаются выплаты задолженности более чем за два последних года (кроме случаев непреодолимой силы) и, во-вторых, при несоблюдении двух установленных законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений, определенных Конституцией».

Опыт муниципальных банкротств в США представляет собой особый интерес в силу ряда причин. Во-первых, государство имеет федеративное устройство; во-вторых, институт банкротства муниципалитетов существует около 70 лет; в-третьих, законодательно предусмотрены разнообразные правовые режимы в отношении несостоятельных муниципалитетов. В этой связи, несмотря на существенные конституционные различия в организации местного самоуправления, изучение опыта США может оказаться полезным как для выявления причин, приводящих к неплатежеспособности, так и для разработки новых механизмов антикризисного управления территорией в России.

Институт муниципальных банкротств в США появился гораздо позже аналогичных институтов для коммерческих организаций. Первый закон о банкротстве в США был принят в 1800 г., а ныне действующий федеральный Закон о банкротстве, который является составной частью Кодекса США – в 1978 г. В 1934 году в Национальный закон о банкротстве была введена 9 глава (разделы 78-80), разрешающая реструктуризацию долгов муниципалитетов и административных единиц штатов. Новая редакция этой главы, содержащая более совершенную и рациональную процедуру расчетов урегулирования отношений, связанных с задолженностью муниципальных органов, была принята в 1976 г.

Ранее проблемы несостоятельности муниципалитетов решались посредством судебного решения об обязательном увеличении налогов. Эта мера, как отмечают специалисты, зачастую приводила к обратным результатам: бюджетные доходы сокращались (из-за отказа налогоплательщиков от уплаты налогов в местный бюджет), а задолженность, наоборот, не уменьшалась. Попытки реструктуризации просроченной задолженности посредством переговоров между муниципалитетом и кредиторами заканчивались безрезультатно, так как невозможно было учесть интересы всех кредиторов, многие из которых, несмотря на очевидную неплатежеспособность муниципалитета, настаивали на полном и своевременном исполнении обязательств за счет ущемления прав других кредиторов.

В силу особого правового статуса банкротство муниципалитетов имеет свою специфику. В отличие от физических лиц и частных корпораций, муниципалитет не может полностью прекратить свою деятельность и ликвидировать имущество для погашения требований кредиторов, поэтому основная задача закона о банкротстве состоит в том, чтобы обеспечить защиту неплатежеспособных муниципалитетов, позволяя им реструктурировать долги так, чтобы продолжать оказывать населению необходимые муниципальные услуги.

Право возбуждения дела о несостоятельности принадлежит муниципалитету. Федеральный закон позволяет муниципальным органам искать защиту от кредиторов, заявив о банкротстве, но только, если государство (штат) предоставит муниципалитету на это особое разрешение. Штаты подходят к вопросу условий для предоставления такого разрешения по-разному: в некоторых штатах это право предоставляется либо аннулируется в соответствии с законодательством штата, в других для получения этого права вводятся дополнительные условия. Например, штат Нью-Йорк предоставляет право заявлять о банкротстве в целях федеральной защиты либо самому муниципалитету, либо созданным штатом органам финансовой ревизии. В случае, если муниципалитет отказывается инициировать дело о банкротстве, конфликт, скорее всего, будет регулироваться законом штата, а не федеральным законом, потому что в него вовлечены две организации, относящиеся к штату, которые уполномочены выдавать разрешение. Отсутствие такого разрешения нарушило бы суверенитет штата, поскольку штат обладает исключительным правом контролировать свои муниципальные органы.

Штат имеет право либо дать, либо отказать в «особом» разрешении своим муниципалитетам заявить о банкротстве, чтобы получить федеральную защиту. Так как федеральный закон о банкротстве не дает муниципалитетам прав, отличных от тех, которые они получили от штатов, вхождение в процедуру банкротства по федеральному законодательству не должно служить препятствием для контроля за деятельностью муниципальных должников со стороны штата.

Федеральный закон о банкротстве не налагает каких-либо ограничений на действия штата, за исключением процесса урегулирования долга. Требования штата, которые не влияют на эффективность муниципального банкротства, признаются справедливыми. В некоторых случаях даже предполагается, что штат может иметь право ввести процедуры «банкротства» посредством муниципального статута о чрезвычайных ситуациях, которые распространяются на выплату долгов.

Во многих штатах, например в Нью-Йорке и Пенсильвании, был введен в действие такой муниципальный статут о чрезвычайных ситуациях, что обеспечило всесторонние меры, которые применялись еще до введения главы 9 и могут применяться одновременно с федеральным законом о банкротстве.

Открытым остается вопрос, могут ли штаты вводить статуты «банкротства», которые действуют одновременно с федеральными законами о банкротстве, либо имеют преимущества по отношению к федеральным законам о банкротстве и все же не представляют собой нарушения конституционной статьи о Контрактах, согласно которой платежи по заключенным контрактам должны поступать своевременно и полностью (включая такие позиции, как увеличение заработной платы по коллективному соглашению или предпочтительные выплаты держателям облигаций). В ситуации банкротства условия выполнения контрактов могут ухудшаться.

Дело о банкротстве начинается путем подачи муниципалитетом петиции в федеральный окружной суд (с 1976 г. – в суд по делам в банкротстве) при условии, что до обращения в суд муниципалитет предпринимал попытки самостоятельного выхода из сложившейся ситуации. К петиции о банкротстве муниципальный должник прилагает список всех кредиторов, владеющих 20 наиболее крупными не обеспеченными залогом требованиями, с указанием суммы иска каждого.

Список остальных кредиторов должен быть представлен в срок, который установит суд. Все требования делятся на бесспорные и спорные или случайные. Кредитор, чьи интересы не отражены в списке или указаны как оспариваемые или случайные, должен предъявить доказательства обоснованности иска. О подаче петиции муниципалитет уведомляет всех своих кредиторов.

Подача петиции о банкротстве автоматически останавливает любые судебные, административные и иные действия против должника.

Одновременно приостанавливаются и встречные платежи сумм, причитающихся должнику по обязательствам, возникшим до возбуждения дела. Последнее имеет особое значение для банков, владеющих ценными бумагами или другими долговыми обязательствами муниципальных органов и одновременно имеющих вклады тех же органов. Однако это не означает, что муниципалитет освобождается от обязательств, которые до подачи петиции были обеспечены так называемыми особыми доходами, такими как доходы от массовых перевозок, от деятельности водных, оросительных и иных муниципальных служб, а также не внесенные взносы в специальные предпринимательские фонды. Эти долги продолжают выплачиваться залоговому кредитору.

Основой процедуры муниципального банкротства по федеральному закону является план урегулирования долгов, разрабатываемый муниципалитетом и представляемый им в суд одновременно с петицией или в срок, установленный судом. Должник имеет исключительное право предлагать план и вносить в него изменения до тех пор, пока он не утвержден судом. Как правило, в план урегулирования долгов включаются три основные позиции:

указание дат выплат по долговым обязательствам;

сокращение суммы процентов и/или суммы основного долга;

обеспечение нового займа для погашения долгов.

План утверждается в том случае, если с ним соглашаются кредиторы, которым причитается не менее двух третей суммы долга и которые составляют не менее половины общего числа кредиторов. Для того чтобы план был утвержден, закон требует, чтобы были выявлены все долги, а также чтобы была дана оценка условий их выплаты. Даже если класс кредиторов в целом не одобрит план урегулирования долгов, суд может все-таки утвердить его, если признает, что план составлен «в лучших интересах кредиторов и является выполнимым», «справедливым и беспристрастным» для каждого класса кредиторов и не ущемляет интересы ни одного из них. После начала дела отказ от выполнения плана со стороны кредиторов не допускается. Если суд отказывает в утверждении плана, дело о банкротстве прекращается.

Планом, как правило, предусматриваются различные меры защиты в отношении залоговых и незалоговых кредиторов. Залоговые кредиторы могут получить как минимум стоимость собственности, выступающей предметом залога. Незалоговые могут получить полную или частичную оплату своих исковых претензий или не получить ничего.

Для реализации процедур банкротства, если это не сделано судом или кредиторами, штаты могут назначить поверенного, который действует от имени муниципального должника, принимает на себя его обязанности и юридические права.

В последние годы в отдельных штатах хорошо зарекомендовал себя институт ресиверов, статус и полномочия которых аналогичен статусу и полномочиям антикризисных управляющих на предприятиях. Например, в 1991 г. в г. Челси, штат Массачусетс, сроком на 5 лет был введен режим «ресивера», который совмещал полномочия мэра, членов городского совета и казначея. Члены совета играли роль консультантов по вопросам, связанным с функционированием муниципалитета.

Таким образом, муниципальные органы, подающие заявление о банкротстве, как правило, преследуют две основные цели: первая – возможность получить автоматическую отсрочку долга, в течение которой кредиторы не могут предъявлять никаких дополнительных претензий муниципальному должнику, его должностным лицам и чиновникам, а также обращать взыскания на собственность и имеющуюся у муниципалитета дебиторскую задолженность, в том числе по налоговым платежам населения; вторая – воспользоваться процедурой и исключительным полномочием разработать план по реструктуризации долгов, который может предусматривать изменение доходности, уплачиваемой по долгу, изменение сроков платежа, источников оплаты, изменение имущественных залогов и других условий обязательств.

Анализируя ситуацию в целом, необходимо отметить, что подобные краткосрочные бюджетные меры имеют негативный эффект в длительном периоде времени. Кроме больших издержек, которые сопровождают процедуру банкротства, неизбежное ухудшение кредитного рейтинга муниципалитета на длительный срок затруднит доступ на рынок капитала и кредитование в банках, и, следовательно, уменьшит число муниципальных проектов, создающих новые рабочие места и обеспечивающих видимое улучшение муниципальной инфраструктуры.

Необходимо отметить, что сама по себе территориальная система является сложной системой с обратной связью в виде позитивной или негативной реакции населения муниципального образования на те или иные действия местной администрации, что ставит определенные рамки для использования современных технологий принятия решений по выходу из кризиса. Как следствие – нежелание администрации идти на непопулярные меры в преддверии выборов. Финансовые неудачи усиливают позиции политической оппозиции, что может привести к потере должностными лицами контрольных функций.

Практика показывает, что при незначительных финансовых трудностях использование федеральной процедуры банкротства невыгодно муниципалитетам, так как это негативно влияет на их имидж и отрицательно сказывается на кредитном рейтинге, что затрудняет доступ на рынок капитала и кредитование в банках. В подобных ситуациях органы власти штатов и центральное правительство, как правило, идут на предоставление финансовой помощи муниципалитетам, позволяя им стабилизировать свои финансы.

У муниципалитетов, испытывающих финансовые трудности, помимо процедуры банкротства есть возможность обратиться за помощью к штату.

Однако ситуация складывается таким образом, что муниципалитеты предпочитают объявлять себя банкротами, чему активно сопротивляются штаты. Каждая из сторон исходит из своих интересов. Муниципалитеты пытаются воспользоваться «мягкостью» режима федерального банкротства как спасением от жесткости надзора штата. Штаты, выступая в качестве гаранта для кредиторов и инвесторов, заботятся о кредитном доверии и инвестиционной привлекательности всех городов штата. Всего за время существования в США законодательной базы по муниципальным банкротствам поступило чуть менее 500 обращений о начале процедуры банкротства, из которых 141 обращение – за время с 1980 по 1997 гг., в 1998 г. – 5 обращений, в 1999 г. – 3 обращения.

Наряду с положительными результатами антикризисных процедур в рамках законодательства о банкротстве, очевидны и недостатки этой системы. Во-первых, режим выхода из состояния банкротства не учитывает причины, приведшие к кризису, которые могут существенно отличаться. Во-вторых, в большинстве случаев, причиной кризиса являются недостатки менеджмента, поэтому процедуры банкротства и финансового оздоровления должны сопровождаться жесткой реструктуризацией системы управления, что не всегда происходит на практике. В то же время ужесточение режима муниципальных банкротств неизбежно приведет к еще одной проблеме: любое новое полномочие федерального суда в отношении муниципалитетов будет являться грубым нарушением конституционного принципа федерализма и будет рассматриваться как вмешательство в дела штатов.

Очевидно, что система муниципального банкротства США или Европы не может быть скопирована и оказаться столь же эффективной и необходимой в России. Это обусловлено отсутствием реальных финансовых рынков, невысокой квалификацией кадров и отсутствием глубоких традиций муниципального менеджмента и недостаточным уровнем развития самосознания населения. Ситуация осложняется большим количеством разнообразных по возможностям и полномочиям муниципальных образований, которые одновременно не могут выполнить свои обязательства. Но, самое главное, необходимо устранение фундаментальной причины, вызывающей финансовую несостоятельность российских муниципалитетов – несоответствие компетенции органов местного самоуправления и источников их финансирования, поэтому механизм банкротства муниципалитетов может включаться только в самом крайнем случае и должен быть детально формализован в специальном законе.

1. Раскройте зарубежный опыт регулирования муниципальных банкротств.

2. Каковы особенности антикризисного управления территориями в европейских странах?

3. Каковы особенности антикризисного управления территориями в США?

4. Каковы особенности антикризисного управления территориями в восточных странах?

ГЛАВА 4. ИННОВАЦИОННО-ИНВЕСТИЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ

АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ

4.1. Инвестиционная политика в антикризисном управлении. Риски Инвестиционная политика определяет общие направления инвестиционной деятельности региональной социально-экономической системы.

Главная цель инвестиционной деятельности в антикризисном управлении – способствовать реализации разработанной антикризисной стратегии и антикризисных программ, т. е. обеспечить необходимыми ресурсами, провести мероприятия по финансовому оздоровлению и реструктурированию муниципальных образований.

Для решения проблемы привлечения инвестиций в экономику страны необходима серьезная государственная инвестиционная политика, представляющая собой комплекс народнохозяйственных подходов и решений, определяющих объем, структуру и направления использования инвестиций в сферах и отраслях экономики.

Главной задачей государственной инвестиционной политики является формирование благоприятной среды, способствующей привлечению и повышению эффективности использования инвестиционных ресурсов в развитии экономики и социальной среды.

Инвестиционная политика должна быть ориентирована на:

– определение целесообразных для каждого периода времени объемов инвестиций и их структуры: отраслевой, воспроизводственной, технологической, территориальной и по формам собственности;

– выбор приоритетов;

– повышение эффективности инвестиций.

инвестиционной политики, но можно дать и более широкое определение.

Инвестиционная политика государства – комплекс взаимосвязанных целей и мероприятий по обеспечению необходимого уровня и структуры капиталовложений в экономику страны и отдельные ее сферы и отрасли, повышению инвестиционной активности всех основных агентов воспроизводственной деятельности: населения, предпринимателей и государства. Проще говоря, инвестиционная политика – это деятельность государства, направленная на изыскание источников инвестиций и установление рациональных областей их использования.

Цель инвестиционной политики государства заключается в:

– обеспечении структурной перестройки экономики;

– стимулировании предпринимательства и частных инвестиций;

– создании дополнительных рабочих мест;

– привлечении инвестиционных ресурсов из различных источников, включая иностранные инвестиции;

– стимулировании создания негосударственных структур, для аккумулирования денежных сбережений населения на инвестиционные цели;

– создании правовых условий и гарантий для развития ипотечного кредитования;

– развитии лизинга в инвестиционной деятельности;

– поддержке малого и среднего предпринимательства;

– совершенствовании системы льгот и санкций при осуществлении инвестиционного процесса;

– создании условий для становления и развития венчурного инвестирования.

Следует отметить, что государственное регулирование инвестиций и инвестиционная политика – не однозначные термины. Во-первых, инвестиционная политика может иметь направленность невмешательства, тогда как понятие «государственное регулирование инвестиционной деятельности» говорит само за себя; во-вторых, государственное регулирование инвестиционной деятельности содержит инструменты, не относящиеся непосредственно к инвестиционной политике.

Государство регулирует инвестиционную активность посредством законодательства, через государственное планирование, программирование, через государственные инвестиции, субсидии, льготы, кредитование, осуществление социальных и экономических программ. Для государственного регулирования особенно важно найти оптимальное сочетание рыночной свободы и государственного регулирования.

Содержание государственного регулирования инвестиционной деятельности определяется целями, стоящими перед государственными органами, а также средствами и инструментами, которыми располагает государство при проведении инвестиционной политики.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности представляет собой совокупность государственных подходов и решений, закрепленных законодательством, организационно-правовых форм, в рамках которых инвестор осуществляет свою деятельность.

Регулирование выражается в прямом управлении государственными инвестициями: системе налогов с дифференцированием налоговых ставок и налоговых льгот, финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, бюджетных ссуд, льготных кредитов, в финансовой и кредитной политике, ценообразовании, выпуске в обращение ценных бумаг, амортизационной политике.

До недавнего времени политика в области инвестиций была прерогативой федерального центра, принимающего решения о «горизонтальном» и «вертикальном» перераспределении инвестиций.

Инвестиционные кризисы доказали неэффективность такой системы, и регулирование инвестиционной деятельности постепенно смещается на региональный уровень, на котором лучше видны текущие задачи развития, возможные к применению методы стимулирования.

К основным принципам инвестиционной политики государства на современном этапе можно отнести:

соответствующего эффективности инвестиций в реальный сектор экономики на основе обеспечения сбалансированного бюджета и дальнейшего снижения инфляции;

– проведение налоговой реформы, предполагающей рассмотрение инвестиционных возможностей субъектов рынка на основе упорядочения, упрощения и структурной перестройки существующей налоговой системы, а также совершенствования амортизационной политики;

– осуществления процесса реформирования социальноэкономических систем в целях повышения их инвестиционной привлекательности;

– формирование организационно-правовых предпосылок снижения инвестиционных рисков с целью стимулирования сбережений населения, прямых инвестиций внутренних и внешних инвесторов;

– повышение эффективности использования бюджетных инвестиционных ресурсов на основе их конкурсного размещения, смешанного государственно-коммерческого финансирования приоритетных инвестиционных проектов, представления государственных гарантий по частным инвестициям и усиления государственного контроля за целевым использованием бюджетных средств.

В условиях глобализации экономики и интернационализации инвестиций еще одним важным принципом инвестиционной политики государства является создание условий для совершенствования корпоративных отношений, приведения уровня корпоративного управления в отечественных компаниях к международным стандартам.

Не меньшее значение на современном этапе развития российской экономики приобрела региональная инвестиционная политика.

Инвестиционная политика и страны, и региона зависит от того, каким образом протекает инвестиционный процесс, то есть многосторонняя деятельность участников воспроизводственного процесса по наращиванию ВВП и ВРП. В результате инвестиционной деятельности многообразных участников осуществляются практические действия по реализации всевозможных видов инвестиций: реальных и финансовых;

долгосрочных и краткосрочных; государственных, частных и иностранных.

Цели и задачи региональной инвестиционной политики, а также формы и методы ее реализации в различных регионах могут не совпадать, однако существуют общие генерализированные цели и задачи инвестиционной политики, которые заключаются в следующем:

– расширение объема и повышение эффективности инвестиций за счет совершенствования их структуры;

– приоритетное развитие производств, имеющих стратегически важное значение для экономики региона и страны в целом;

– превращение государственных инвестиций в «локомотив»

повышения инвестиционной активности, в средство управления структурной трансформацией экономики;

– создание благоприятного инвестиционного климата в регионе как предпосылки экономического роста.

На современном этапе эффективность народного хозяйства, в частности инвестиционного процесса может быть достигнута лишь на основе сочетания элементов рыночной и плановой экономических систем, что, несомненно, должно отразиться на принципах и методах управления инвестиционным процессом.

Место и роль инвестиционной политики в структуре государственного регулирования экономикой определяется (независимо от стран) особенностями инвестиционного процесса как объекта управления.

Существует множество форм управления инвестициями на самых разных уровнях от подразделений корпораций до государства, в целом призванного в современных условиях осуществлять специальную инвестиционную политику. Как и всякая иная политика, она неодинакова в разных странах, хотя и подчинена одной и той же цели: стимулированию инвестиционной активности и развитию экономической системы.

Государственная инвестиционная политика в промышленноразвитых странах направлена на создание благоприятного для осуществления инвестиционной деятельности и является связующим звеном между сферой фундаментальной науки и задачами производства.

Учитывая вышеизложенное, формирование инвестиционной политики должно включать три основных этапа.

1. Разработка научно-обоснованных концепций (системы взглядов) развития инвестиционного процесса. Осуществляется на основе анализа состояния инвестиционной привлекательности экономической системы.

2. Определение основных направлений поддержки инвестиций государством.

3. Осуществление практических действий по реализации поставленных целей (непосредственная реализация мероприятий, спланированных на основе предложенной модели).

Реализация инвестиционной политики осуществляется через механизм управления инвестиционным процессом. Она может быть успешно осуществлена лишь при хорошо отлаженном и работающем механизме. Для формирования и «сборки» этого механизма необходимо четко представить его характер, особенности и внутреннее содержание. В дальнейшем под механизмом управления инвестиционным процессом будем понимать совокупность, взаимоотношения и соотносительность организационных, управленческих, информационных, технических и морально-психологических аспектов, способствующих успешному осуществлению инвестиционного процесса и повышению эффективности его результатов. Из этого определения вытекает, что элементами, составляющими механизм управления являются:

– организационные формы инвестиционных отношений;

– формы управления инвестициями;

– методы осуществления инвестиций;

– методы оценки эффективности результатов инвестиций;

– порядок формирования и использования инвестиционных фондов (централизованных и децентрализованных, федеральных и региональных);

– инвестиционное законодательство;

инвестиционную активность;

– методы информационно-технического оснащения инвестиционного процесса функционирование этих элементов во многом определяется их взаимообусловленностью и соотносительностью, пропорциональностью.

Соотносительность и структура этих элементов, значимость и оптимальность форм, методов и мер должны соответствовать уровню инвестиционной политики. Другими словами, в регионе в механизме управления более значимыми могут быть одни элементы (например, законодательство), в отрасли – другие (например, организационные формы), в организации – третьи (например, методы оценки эффективности).

В этой связи возникает необходимость в классификации уровня инвестиционной политики. По этому признаку инвестиционую политику можно подразделить на: государственную (федеральную); региональную и отраслевую; муниципальную; институционную (предприятие, корпорация и т.д.).

Естественно, такая классификация предполагает градацию механизма по уровню управления. Поэтому следует различить соответственно механизм управления на федеральном (общегосударственном); региональном (республиканском); отраслевом (межотраслевом, подотраслевом) уровне и на уровне предприятий и организаций.

Некоторые элементы механизма могут быть всеобщими для всех уровней (например, инвестиционное законодательство), обобщенными для некоторых уровней – регионального и отраслевого (например, организационные формы) и индивидуальными, специфичными (например, меры информационно-технического оснащения).

Регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, предусматривает:

1) создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:

– установления субъектам инвестиционной деятельности льгот по уплате местных налогов;

– защиты интересов инвесторов;

– предоставления субъектам инвестиционной деятельности не противоречащих законодательству Российской Федерации льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

– расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения;

инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:

– разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых муниципальными образованиями;

– размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых нормативными правовыми актами о местных бюджетах, либо на условиях закрепления в муниципальной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы местных бюджетов. Порядок размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов утверждается представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

законодательством Российской Федерации;

приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления предоставляют на конкурсной основе муниципальные гарантии по инвестиционным проектам за счет средств местных бюджетов. Порядок предоставления муниципальных гарантий за счет средств местных бюджетов утверждается представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Расходы на финансирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений органами местного самоуправления, предусматриваются местными бюджетами. Контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномоченные представительными органами местного самоуправления.

В случае участия органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, разработка и утверждение этих инвестиционных проектов осуществляются по согласованию с органами местного самоуправления.

При осуществлении инвестиционной деятельности органы местного самоуправления вправе взаимодействовать с органами местного самоуправления других муниципальных образований, в том числе путем объединения собственных и привлеченных средств на основании договора между ними и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий в соответствии с указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации гарантируют всем субъектам инвестиционной деятельности:

– обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;

– гласность в обсуждении инвестиционных проектов;

– стабильность прав субъектов инвестиционной деятельности.

При формировании инвестиционной политики необходимо иметь ввиду, что инвестиционная политика региона, отрасли, муниципального образования и предприятий вплетена в общегосударственную инвестиционную политику.

В настоящее время специалисты по степени вмешательства государства в экономику выделяют три группы стран:

– преобладает концепция необходимости активного вмешательства государства в управление экономикой (Япония и Франция);

– характеризуется преобладающим упором на рыночные отношения (США, Великобритания);

– придерживаются «промежуточного» варианта в экономике, в том числе и инвестиционной политике: государственное регулирование сочетается с низкой степенью централизации государственного аппарата, используются косвенные методы воздействия при развитой системе согласования интересов правительства и бизнеса.

Меры воздействия государства в области инвестиций можно подразделить на прямые и косвенные. Соотношение их определяется экономической ситуацией в стране и избранной в связи с этим концепцией государственного регулирования.

Как правило, в период экономического спада характерно преобладание «кейнсианского» подхода к государственной экономической политике, предполагающего чрезвычайно активное вмешательство государства в экономическую жизнь общества.

Прямые методы государственного регулирования инвестиционным процессом осуществляются преимущественно в двух формах:

административно-ведомственной и программно-целевой.

Административно-ведомственная форма проявляется в виде прямого дотационного финансирования, осуществляемого в соответствии со специальными законами, принимаемыми с целью непосредственного содействия развитию экономической системы.

Программно-целевая форма государственного регулирования инвестиций предполагает контрактное финансирование последних посредством государственных целевых программ поддержки предприятий, в том числе в малом бизнесе. Создается система государственных контрактов на приобретение тех или иных товаров и услуг и фирмам предоставляются кредитные льготы для осуществления инвестиций.



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 


Похожие работы:

«МЕХАНИЗАЦИЯ И АВТОМАТИЗАЦИЯ СТРОИТЕЛЬСТВА Учебное пособие Табаков С.В. Раздел I. Введение. Общие сведения о механизации и автоматизации строительства Современное строительство является одной из наиболее механизированных сфер человеческой деятельности. Строительные машины используются на всех этапах строительного производства, а именно: 1- в карьерной добыче строительных материалов (песка, гравия, глины, мела и т.д.); 2- в изготовлении железобетонных, металлических, деревянных и других...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ, МОЛОДЕЖИ И СПОРТА УКРАИНЫ ОДЕССКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ В КАТОВИЦАХ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ: ТЕОРИЯ И ПОЛИТИКА УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ 2-е издание, переработанное и дополненное Под редакцией доктора экономических наук, профессора, академика АЭН Украины Ю. Г. Козака Рекомендовано Министерством образования и науки Украины как учебное пособие для студентов высших учебных заведений Киев – Катовице Центр учебной...»

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ Российский государственный университет нефти и газа им. И.М. Губкина Кафедра физики Комплект учебных пособий по программе магистерской подготовки НЕФТЕГАЗОВЫЕ НАНОТЕХНОЛОГИИ ДЛЯ РАЗРАБОТКИ И ЭКСПЛУАТАЦИИ МЕСТОРОЖДЕНИЙ Часть 6. И.Н. Евдокимов, А.П. Лосев РАЗЛИЧНЫЕ ВИДЫ НАНОТЕХНОЛОГИЙ – ПРИНУДИТЕЛЬНАЯ СБОРКА АТОМНЫХ И МОЛЕКУЛЯРНЫХ СТРУКТУР И САМОСБОРКА НАНООБЪЕКТОВ Москва · 2008 УДК 622.276 Е15 Евдокимов И.Н., Лосев А.П. E 15 Комплект учебных пособий по...»

«В.А. БРИТАРЕВ, В.Ф.З АМЫШЛЯЕВ ГОРНЫЕ МАШИНЫ И КОМПЛЕКСЫ Допущено Министерством высшего и среднего специального образования СССР в качестве учебного пособия для учащихся горных техникумов МОСКВА НЕДРА 1984 Бритарев В. А., Замышляев В. Ф. Горные машины и комплексы. Учебное пособие для техникумом.—М.: Недра, 1984, 288 с. Описаны конструкции и принцип работы основных пиши горних машин, получивших наибольшее распространение па открытых горных разработках. Рассмотрены перспективные направления...»

«Юрий Анатольевич Александровский. Пограничные психические расстройства Учебное пособие. Оглавление Об авторе Предисловие Раздел I. Теоретические основы пограничной психиатрии. Общее понятие о пограничных формах психических расстройств (пограничных состояниях). 6 Краткий исторический очерк Системный анализ механизмов психической дезадаптации, сопровождающей пограничные психические расстройства. Основные подсистемы единой системы психической адаптации Барьер психической адаптации и...»

«Министерство Образования Азербайджанской Республики Западный Университет Банковский маркетинг и банковский менеджмент Учебное пособие Утверждено в качестве учебного пособия Ученым Советом Западного Университета от 28 ноября 2009 года (протокол №4) Баку 2010 1 Составители: к.э.н., доцент Курбанов П.А. к.э.н., преподаватель Абасов Э.А. Научный редактор: д.э.н., профессор Гусейнова Э.Н. Технический редактор: Касимова Т.Ю. Учебное пособие рекомендуется для студентов финансовых специальностей и...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УХТИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ И.К.Серов, Э.А.Перфильева, А.В.Тарсин, Г.П.Филиппов ФИЗИКА Часть 2 Учебное пособие 2-е издание Ухта 2002 УДК 53 (075) C32 ББК 22.3 Физика. Часть 2. Учебное пособие / И.К. Серов, Э.А.Перфильева, А.В.Тарсин, Г.П.Филиппов. – 2-е изд. - Ухта: УГТУ, 2002. – 67 с. ISBN 5 - 88179 - 218 - 1 Учебное пособие содержит программу, основные формулы, примеры решения задач и контрольные задания по разделам общего...»

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛЕСОТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ А.А. Санников Н.В. Куцубина А.М. Витвинин НАДЕЖНОСТЬ МАШИН ТРИБОЛОГИЯ И ТРИБОТЕХНИКА В ОБОРУДОВАНИИ ЛЕСНОГО КОМПЛЕКСА Допущено УМО по образованию в области лесного дела в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности и 1504.05 (170400) Машины оборудование лесного комплекса Екатеринбург УДК 620.179. Рецензенты: кафедра Мехатронные системы Ижевского...»

«Учебное пособие Физика и химия полимеров Санкт-Петербург 2010 МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ, МЕХАНИКИ И ОПТИКИ В.В. Зуев, М.В. Успенская, А.О. Олехнович Физика и химия полимеров Учебное пособие Санкт-Петербург 2010 2 Зуев В.В., Успенская М.В., Олехнович А.О. Физика и химия полимеров. Учеб. пособие. СПб.: СПбГУ ИТМО, 2010. 45 с. Пособие соответствует государственному образовательному стандарту...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НЕФТЕГАЗОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИНСТИТУТ КИБЕРНЕТИКИ, ИНФОРМАТИКИ И СВЯЗИ КАФЕДРА ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКА МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ к выполнению и защите выпускных квалификационных работ для студентов направлений 140200 и 140600: бакалавр 140200.62 Электроэнергетика и 140600.62 Электротехника, электромеханика и электротехнологии специалист 140211.65...»

«Министерство образования Российской Федерации Дальневосточный государственный технический университет (ДВПИ им. В.В. Куйбышева) Курбатова О.А., Харин А.З. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ГОРНОЙ МЕХАНИКИ Учебное пособие Рекомендовано Дальневосточным региональным учебно-методическим центром в качестве учебного пособия для студентов специальности 170100 Горные машины и оборудование вузов региона Владивосток 2004 УДК 622.2(091) К 93 Курбатова О.А., Харин А.З. История развития горной механики: Учеб. пособие.-...»

«Школа информационной культуры: интеграция проектного менеджмента и информационно-коммуникационных технологий Учебно-методическое пособие УДК 371.1.07:004.773+004.91+004.633 ББК 74 р26я75+65.23+32.973.26-018.2 Рецензент Авторский коллектив: Вострикова Е.А., Суханова Т.А., Григорьева Л.Г., Морозова М.В., Шагина Л.А., Боташова Н.А., Анпилова М.В., Толстая Н.Ю. Вострикова Е.А. Школа информационной культуры: интеграция проектного менеджмента и информационно-коммуникационных технологий :...»







 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.