WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:     | 1 | 2 || 4 |

«43/1/2560 ...»

-- [ Страница 3 ] --

издавать указы по вопросам, треб)аощим принятия законов, даёт ему основание издавать указы не только при отсутствии законов, «фрагменты соответствующей области общественных отношений можно указом регулировать и после принятия закона, регламентирующего их, если его недостаточно и, по мнению главы государства, остаются пробелы в правовом регулировании»'^^. Исходя из этого указы могут издаваться и тогда,'когда, по мнению Президента Российской Федерации, требуется иное правовое регулирование, чем установленное законом. Думается, что издание таких указов, нарушает закреплённый Конституцией Российской Федерации принцип «разделения властей». Разделение властей в любом государстве может быть реализовано лишь в том случае, если каждая власть будет иметь свою сферу деятельности, в том числе и предметы ведения, по которым только она может принимать правовые акты. При этом другая власть не должна в неё вторгаться. Издаваемые ранее Президиумом Верховного Совета «законодательные» указы приобретали силу закона только после утверждения их Верховным Советом и эти акты (указ и закон) были актами одной и той же законодательной власти и не противопоставлялись один другому. В настоящее же время складывается ориентация на указное нормотворчество, что вольно или невольно ведёт к недооценке федеральных законов, деятельности законодательных органов в целом'^^ '^^ См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 62.

" ' См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. - М.: ХГЦ "Белес", 1996, С. 3, 17.

Как уже говорилось выше, российское (и советское) право до введения должности Президента Российской Федерации исходило из верховенства в системе правовых актов закона.

Признанная правовой наукой системность права обусловливает существование в нём связей субординации. Эта субординация в наиболее Федерации, Так, в соответствии со ст, 4 Конституции Российской Федерации, на всей территории Российской Федерации имеют верховенство Конституция законы, но Указы Президента Российской Федерации не нашли отражение в данной норме. Эта норма относится к действующим законам. Но даже если таких законов и нет, это, на наш взгляд, не умаляет юридическую силу закона - потенциально более высокую по сравнению с указом Президента Российской Федерации, «Юридическая сила нормативно-правового акта обусловливается степенью реальности его действия, объёмом (областью) общественных отношений, охватываемых им, характером разрешения коллизий, В случае если один и тот же вид общественных отношений попадает под действие нескольких различных нормативно-правовых актов, юридическая сила каждого из них оказывается производной от целого ряда факторов: статуса органа, издавшего акт, время издания, определенности и реальности санкций, установленных за его нарушение, особенностей введения в действие и др.»'^^.





Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» (ныне этот Закон не действует) и нормы Конституции РСФСР показывали, что указ Президента изначально следовательно, подзаконный правовой акт: он должен был издаваться на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда народных "^ См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. - М., Закон и право, 2000, С. 64.

депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конституции Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации признаётся подзаконным правовым актом (п.З СТ.90), Вопрос о соотношении федерального закона и подзаконного акта отражает не только те или иные политические доктрины и конституционные принципы, но и баланс и противоречия различных политических сил и государственных институтов'^^, Соотношение закона и подзаконного акта определяется прежде всего отражением в каждом из этих актов задач и функций соответствующих государственных органов, поскольку каждый вид акта служит основным средством осуществления его компетенции. Кроме того для понимания и оценки соотношения закона и подзаконного акта служит понятие правовой структурированная совокупность нормативных актов, находящихся во взаимосвязи как по предмету, так и по юридической силе. Верховенство Конституции в правовой системе определяет иерархические зависимости между разными правовыми актами. Чаще всего «водоразделом» служит критерий юридической силы.

Закон - акт высшей юридической силы, принимаемый парламентом или путём референдума по особой процедуре и служащий регулированию важнейших сфер общественных отношений. Подзаконный же акт издаётся государственными органами на основе и во исполнение закона для специализированного регулирования и решения конкретных задач. Его отличает более простая процедура принятия и быстрота изменений, что вполне объяснимо потребностями текущего управления государственными делами.

Надо учитывать неодинаковую связь с законом разных видов подзаконных актов. Закон и Указ - первый уровень их сопряжения, причём '^^ См.: Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт// Журнал российское право, 2000, №2, С. 34.

когда и без того широкая сфера указа искусственно увеличивается, возникает отрицательный феномен «указного права»'^"*.

Следует согласиться с утверждением Л.А. Окунькова о том, что Федерации как обычные подзаконные акты. Они обладают явно более Правительства Российской Федерации, которые издаются на основе и во Российской Федерации.

Российская специфика разделения властей совершенно определенно характеризует приоритет власти Федерального Собрания-Парламента Российской Федерации и Президента Российской Федерации по отношению к федеральной исполнительной власти. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации, в отличие от Президента Российской Федерации, не распоряжений Правительства Российской Федерации. Принцип разделения властей здесь выражен совершенно определённо»'^^.





К его высказыванию можно добавить, что:

во-первых, если Конституцией Российской Федерации закреплено право Президента Российской Федерации отменять акты Правительства Российской Федерации, то это ещё не означает, что президентские указы не подзаконны. Ведь Конституция Российской Федерации не позволяет Президенту Российской Федерации отменять также и законы;

во-вторых, принцип разделения властей в Конституции выдержан недостаточно. Как правильно отмечается в юридической литературе, «особенностью российской системы разделения властей является то, что ' " См.: Там же. с. 35-36.

'^' См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномомий между Президентом, Правительством и Федеральным собранием// Законодательство, 2000, №9, С. 54,55.

Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти».

Так, ст. 10 Конституции Российской Федерации установлено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Вместе с тем в ст. 11 говорится, что государственную власть в Российской Федерация осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Означает ли это, что Президент Российской Федерации может осуществлять каждую из названных в ст. 10 властей? Либо он находится вне этих властей? В любом случае о точном разделении власти между Президентом Российской Федерации и государственными органами говорить не приходится;

в-третьих, значение конституционных норм, закрепляющих статус и полномочия Президента Российской Федерации, нельзя абсолютизировать, особенно учитывая обстоятельства, при которых разрабатывалась Конституция Российской Федерации;

в-четвёртых, утверждение об «ошибочности» квалификации указов Президента Российской Федерации как обычных подзаконных актов можно было бы отнести не к юридической природе указов Президента, а к сложившейся практике их издания по самым различным вопросам.

Думается, что именно эта практика, формировавшаяся ещё до принятия Конституции Российской Федерации, и обусловила ту российскую специфику разделения властей.

Говоря о соотношения закона и Указа Президента Российской Федерации, необходимо отметить, что полномочия Президента Российской Федерации издавать указы закреплены не только Конституцией Российской Федерации, как Основным Законом, но и отдельными федеральными "* См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С, 65.

гражданстве» и др. Действует множество федеральных законов, по самым различным вопросам, которые предусматривают, что по этимже вопросам, помимо законодательных актов, могут приниматься иные нормативные правовые акты Российской Федерации, К таким актам относятся, конечно, и указы Президента Российской Федерации.

Однако ни конституционные и законодательные ограничения, ни даже установленные указами президентские самоограничения не являются для Президента Российской Федерации препятствиями на пути к практически безграничной нормотворческой деятельности. Ведь отменить указ может только суд или сам Президент Российской Федерации. При противоречии Федеральное Собрание может лишь указать Президенту Российской Федерации в принятом законе или рекомендовать ему постановлениями своих палат привести свои указы в соответствие с Конституцией Российской Федерации федеральными конституционными и федеральными законами. А делать это или не.3 03 решает Президент Российской Федерации, далеко не всегда приводя свои указы в соответствие с актами более высокой юридической силы. Формально-юридическое обоснование - в таких актах, как правило, не указан срок, в течение которого это следует сделать.

Не отменяя свои указы, противоречащие законам, и продолжая издавать такие указы, Президент Российской Федерации одновременно решает вопросы применения указов Президиума Верховного Совета СССР.

Например, Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 «Вопросы прохождения военной службы»^^^ имеет Приложение в виде Перечня указов Президиума Верховного Совета СССР, не применяемых на законодательные акты СССР. Президент Российской Федерации постановил См.: Российская газета. 1999, 28 и 29 сентября.

не применять указы Президиума Верховного Совета СССР, «руководствуясь Федеральным законом «Об обороне». Но этот закон предлагает Президенту Российской Федерации привести в соответствие с ним только свои акты, таким образом, судьба указов Президиума Верховного Совета СССР должна решаться не Президентом Российской Федерации, а представительнозаконодательным органом России - Федеральным Собранием Российской Федерации.

Что касается других (кроме законов) актов, принимаемых палатами вопросы об их соотношении с указами Президента Российской Федерации решены гораздо более определенно. Постановления палат Федерального Собрания - Государственной Думы и Совета Федерации - принимаются по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией Российской Федерации (ст. 102 и 103). Эти предметы ведения значительно уже президентских, расширительному толкованию не подвергались и не включают в себя какихлибо контрольных полномочий за указным нормотворчеством Президента Российской Федерации. Соответственно, влияние постановлений палат Российской Федерации невелико и носит лишь рекомендательный характер.

Соотношение указов Президента Российской Федерации с актами определённым, несмотря на единодушное признание в теории права более высокой юридической силы Указа Президента Российской Федерации ^^^, что подтверждается правом Президента Российской Федерации отменять акты "^ См.: Окуньков Л.А. Правительство и Президент: грани взаимодействия// Журнал российское право, 1998, №9, С. 4-5.

федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (ч. 3 ст.

115 Конституции Российской Федерации).

Правительства Российской Федерации, допуская при этом и вмешательство в деятельность Правительства Российской Федерации указами Президента Российской Федерации (ст. 114). Несмотря на это. Президент РФ, вторгающийся в сферу деятельности Правительства Российской Федерации (а не возлагающих на него полномочия), издано указов не меньше, чем вторгающихся в сферу деятельности Федерального Собрания Российской Федерации ^^^. Так, Указ от 10 июня 1994г. № 1185 «Об обеспечении Российской Федерации»'"'^j который констатирует издание президентских указов по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Российской Федерации (п. 3). Смешение компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации прослеживается также в п. 4 Указа, Президента Российской Федерации проектов постановлений Правительства Российской Федерации, принятие которых предусмотрено актами Президента Российской Федерации, а также проектов решений, рассмотренных на заседании Правительства Российской Федерации под председательством Президента Российской Федерации. О том, что вопреки Конституции Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по поводу издания актов фактически не существует, говорит положение этого Указа, Федерации «также проекты решений Правительства Российской Федерации, принимаемых в пределах его компетенции по отнесенным Конституцией '^' См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным собранием//Законодательство, 2000, №9, С. 55.

См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1994, № 7, Ст. 697.

Российской Федерации к ведению Президента Российской Федерации вопросам прав и свобод человека и гражданина; охраны суверенитета Российской Федерации, её государственной целостности, обеспечения государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики; руководства внешней политикой; осуществления Российской Федерации». В результате имеет место дублирование в работе Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации '"". Получается, что Президент Российской Федерации тоже занимается исполнительной деятельностью, а между тем в Конституции Российской Федерации нет ни одного упоминания об этом, но есть ст. 110, в соответствии с которой исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации. Выделим, что «тот факт, что Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики и формирует Правительство Российской Федерации, не должен приводить к снижению политического значения Правительства Российской Федерации»'''^.

Вторжение Президента Российской Федерации в сферу ведения нестабильностью указного нормотворчества. Касаясь вопросов оперативного характера, указы при малейшем изменении социально-экономической обстановки нуждаются в коррекциях, происходящих в форме издания новых указов и в результате возникает длинная цепь указов об изменении указов.

Отождествление Президента Российской Федерации с исполнительной властью влияет и на издание актов Правительства Российской Федерации.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря '"' См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. - М., Закон и право, 2000, С. 74.

'"^ См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным собранием//Законодательство, 2000, №9, С. 54.

1998 г. № 1529 «Об утверждении плана действий по реализации документа Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Российской Федерации по предметам ведения, которые к нему не относятся.

взаимоотношений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации не заставили себя ждать. Президент Российской Федерации стал главным действующим лицом на политической сцене, а указаний, полностью зависящим в своей деятельности от усмотрения Президента Российской Федерации. Многочисленные указы Президента свидетельствуют об этом. Собственно, все экономические и политические преобразования прошли под знаком президентского правотворчества»^^"*.

Федерации с актами исполнительной власти не замыкается только на актах Правительства Российской Федерации. Вертикаль исполнительной власти в Российской Федерации предопределяет её распространение и на акты федеральных органов исполнительной власти. Так, иногда Президент Российской Федерации издаёт указы, в которых наделяет какой-либо субъект определенной компетенцией, не предусмотренной законодательством.

Соотношение указов Президента Российской Федерации с актами судебных органов гораздо более определенно, чем с актами законодательной (представительной) и исполнительной власти. Что обусловлено тем, что в '""^ См.: Российская газета 1999, 5 янвр.

''*'' См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федерапьным собранием // Законодательство, 2000, №9, С. 55.

Российской Федерации акты судебных органов пока не считаются источниками права. Поэтому указы Президента Российской Федерации непосредственно не могут оказать существенное влияние на акты судебной некоторых его решений Президент Российской Федерации может издать указы, направленные на их реализацию. Вместе с тем следует отметить, что «конституционный порядок не приемлет регулирования любой из сторон деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и её гарантий в актах подзаконных, в частности, в указах Президента Российской федерации»''*^.

К сожалению, правотворчество Президента Российской Федерации исполнительной, но судебной власти. Так, деятельность Коммунистической партии РСФСР была приостановлена Указом Президента Российской Федерации до окончательного разрешения этого вопроса в судебном порядке'"*^, т. е. Президент Российской Федерации сознавал, что издает указ по вопросу, для решения которого требуется принятие акта судебной власти.

В то же время специфика судебной власти позволяет судам оказывать заметное влияние на издание и действие указов Президента Российской Федерации. Это выражается в том, что указы Президента Российской Федерации являются объектом судебного контроля, который требует отдельного рассмотрения. Соотношение указов Президента Российской целесообразно исследовать на основе норм Конституции Российской Федерации.

'"' См.: См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. - М., Закон и право, 2000, С. 78.

'''* См.: Указ Президента РСФСР от 23 августа 1991 г. № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991,№35, Ст. 149.

Как уже отмечалось, Конституционным Судом Российской Федерации признано право Президента Российской Федерации издавать указы, по сути временно заменяющие законы. Исходя из этого, соотношение указов Президента Российской Федерации с актами субъектов Российской Федерации можно признать аналогичным соотношению нормативных актов субъектов федерации с федеральными законами. Такое соотношение закреплено Конституцией Российской Федерации.

Согласно ч, 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации субъекты федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство. По предметам совместного ведения федерации и её субъектов, определённым ст. 72 Конституции, субъекты принимают свои правовые акты в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76), такие акты не могут противоречить федеральным конституционным, федеральным законам. В сл5Д1ае противоречия действует федеральные законы (ч. 5 ст. 76).

По предметам своего, по сути исключительного, ведения (т.е. по тем вопросам, которые нет в ведение Российской Федерации и совместное ведение федерации и субъектов) субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). Если федеральные законы противоречат этому конституционному положению, то действуют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).

Особо отметим, что Президент Российской Федерации на основании ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом (такие споры разрешаются Верховным Судом Российской Федерации - ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РФ)'"*^. Эта норма распространяется на все субъекты Российской Федерации, что обусловлено конституционным закреплением их равноправия (ст. 5 Конституции). Однако, в справке Совета Безопасности Российской Федерации отмечается, что «республики, пользуясь национальным фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои сформировали такой правовой и фактический статус, который по объёму превосходит статус краёв, областей, городов федерального значения.

Подобные действия могут привести к полному отрицанию федерального законодательства и разрушению правового единства страны». Поэтому прежде всего необходимо рассмотреть соотношение указов Президента Российской Федерации с нормативными правовыми актами республик и других субъектов Российской Федерации.

собственное правовое регулирование на основе принятых им Конституций и Губернатора и т.д., соответствующей республики. Президенты республик наделены достаточно широкими полномочиями и для их реализации издают указы. Конституции республик закрепляют полномочия Президентов на издание указов и проверяют их исполнение, последние обязательны для исполнения на всей территории республик и не могут противоречить местной конституции'''^.

Однако, именно указы Президентов республик в составе Российской Федерации - Ингушетии, Чувашии, Саха (Якутия) - приостанавливались '"' См.: Гражданский процессуальный Кодекс от 18 декабря 2001 г. № 174 ФЭ // СПб, 2002.

^* См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента характеристики. - М., Закон и право, 2000, С. 80-81.

Президентом Российской Федерации с одновременным предложением их Федерации и федеральным законодательством'''^.

Если следовать смыслу ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, то Президент Российской Федерации может приостанавливать действие указов президентов республик только в случаях, если президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики.

Таким образом, «поскольку Президент Республики Саха (Якутия) Конституции Республики Саха (Якутия), по этому Президент Российской Федерации вправе приостановить действие его указов. Президент Татарстана является главой государства Республики Татарстан (ст. 106 Конституции Татарстана), а не главой исполнительной власти. Статус президента как главы государства выше, чем статус президента как главы исполнительной власти. Обладание таким статусом допускает осуществление полномочий исполнительной власти, если это закреплено законодательством, но не даёт основание для отождествления президента с органами исполнительной власти. Следовательно, ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, на приостанавливать действие указов Президента Татарстана даже в части осуществления им полномочий исполнительной власти»'^°.

'''^См.: Указ Президента РФ от 19 мая 1994 г. № 1001 «О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Я1дтия) от 14 марта 1994 г. № 743 « О регулировании некоторых вопросов налогообложения физических лиц»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 4, Ст.

305; Указ Президент РФ от 8 февраля 1995 г. № 115 «О приостановлении действия указов Президента Чувашской республики, 1994, К° 130; Указ Президент РФ «О Киселёве М.Ф.» и от 29 ноября 1994 г. № «О Министре внутренних дел Чувашской Республики»// Российская газета, 1995, 22 февр.; Указ Президент РФ от 31 января 1998 г. № 168 «Об Указе Президента Республики Ингушетия, 1998, № 304; Указ Президент РФ от 8 февраля 1999 «О назначении референдума Республики Ингушетия» // Российская газета, 9 февр. и ДРСм.: Указ Президента РФ от 19 мая 1994 г. № 1001 «О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 14 марта 1994 г. № 743 « О регулировании некоторых вопросов налогообложения физических лиц»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 4, Ст. 305.

Возможность Президента Российской Федерации приостанавливать действие указов президентов только некоторых, а не всех, республик ставит их в неравное положение по отношению к федеральной президентской власти, что противоречит ст. 5 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой все субъекты Российской Федерации равноправны. В соответствии с Конституцией РФ было бы логично предоставить Президенту Российской Федерации право приостанавливать действие указов президентов всех республик, а не только тех, которые формально являются главами исполнительной власти, либо не предоставлять такого права вообще. Это принципиально важный вопрос, так как полномочия президента каждой республики должны соответствовать его социальному статусу. Президентом Российской Федерации было приостановлено также действие Указа Главы Республики Коми'^'. Более определённо вопрос о соотношении указов Президента Российской Федерации с актами её субъектов решён в отношении иных актов субъектов Российской Федерации. Так, Президентом Российской Федерации не приостанавливались действия законодательных актов субъектов Российской Федерации. Конечно, это не значит, что все они соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам, просто Конституция России не предоставляет Президенту Российской Федерации право приостанавливать их действие. Но в то же время действие актов органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации - Адыгеи, Краснодарского края. Белгородской, Воронежской и Курской областей - Президентом Российской Федерации приостанавливались'^^. На самом деле число актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, гораздо больше. Президенту ' " См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 32, Ст. 3754.

"^ См.: указы Президента Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 74 «О постановлениях Кабинета Министров Республики Адыгея от 9 июня 1997 года № 179, 180, 181, 182 и от 23 июня 1997 года № 207, 208, 209, 210»// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2.02.1998 - № 5. Ст. 562; от августа 1997 г. № 853 «О постановлениях главы администрации Краснодарского края»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 32, Ст. 3757 и др.

Российской Федерации следовало бы активнее использовать своё право приостанавливать такие акты. Как показывает практика, эта мера достаточно эффективна и субъекты Российской Федерации отменяют свои акты, не доводя дело до суда. В период действия Указа Президента Российской Федерации приостановлении действия актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации этими органами и лицами не могут быть изданы другие акты, имеющие те же предметы регулирования, за исключением актов, отменяющих акты, действие вносящих в них необходимые изменения. Органы и лица, действие актов которых приостановлено Президентом Российской Федерации, вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданных ими актов Конституции Российской Федерации, федеральным обязательствам Российской Федерации (ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^^^).

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что федерального законодательства с актами субъектов Российской Федерации в Российской Федерации (ч. 2 ст. 80). В соответствии с этим деятельность федерального и регионального законодательства в целом. Этому посвящены См.: Российская газета,1999, 19 окт.; Российская газета 2001,14 февр.

указы Президента Российской Федерации, связанные с организацией органов власти субъектов федерации, так как именно они принимают правовые акты.

К таким указам, прежде всего, относятся указы: от 17 сентября 1995 г, № «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления»; от 2 марта 1996 г. № «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации»; от октября 1995 г. № 1007 «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционноправовой реформы в субъектах Российской Федерации»'^'', Согласно последнему из названных указов органам власти субъектов Российской Федерации при подготовке и принятии ими правовых актов предлагалось неукоснительно исходить из положений Конституции Российской Федерации и впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации воздерживаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Нельзя не обратить внимание на запоздалость этого Указа. Ведь к моменту его издания большинство конституций и уставов субъектов Российской Федерации уже были приняты.

В некоторых указах Президента России прямо предписывается субъектам Российской Федерации привести своё законодательство в законодательством в какой-либо сфере, например. Указ от 20 марта 1996 г. № См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, № 41, Ст. 3875.

401 «О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации»'^^.

конституционные (уставные) суды, наделённые полномочиями давать заключения о приостановлении действия правовых актов субъектов Российской Федерации. По заключениям республиканских конституционных судов, действие нормативных актов приостанавливается президентами республик.

Приостановление действия указов Президента Российской Федерации правовыми актами субъектов Российской Федерации следует рассматривать как обеспечение последними установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией регулирование между ними, в том числе в части соотношения указов Федерации.

Соотношение указов Президента Российской Федерации с правовыми актами органов местного самоуправления предопределено Конституцией Российской Федерации, которая гарантирует местное самоуправление, устанавливает его самостоятельность и закрепляет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»'^^ эти органы и их должностные лица принимают (издают) правовые акты по вопросам своего ведения, в том числе нормативные. Предметы ведения местного самоуправления определены ст. 6 названного Закона и в соответствии с ней к ведению муниципальных образований относятся " ' См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 13, Ст. 1306.

'^* См.: Собрание законодательства Российской Федерации 1995, № 35, Ст. 3506.

полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Помимо перечисленных в федеральном законе вопросов местного значения, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесённые к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется только в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, и её субъектов (ст. Закона), Президент России и органы местного самоуправления имеют свои, разноуровневые, предметы ведения, поэтому коллизии между их актами могут иметь место только в случаях явного указного вторжения Президента в столкновений Президент, как глава всего российского государства, не должен издавать указы по вопросам местного самоуправления, касаться вопросов местного значения. Исходя из его статуса гаранта Конституции Российской Федерации, его роль в решении вопросов местного самоуправления - это активное содействие становленипю и развитию местного самоуправления, которое может (а в соответствии с Законом о местном самоуправлении и должно) осуществляться без издания указов.

Но, «особый статус» Президента Российской Федерации допускает издание указов и по вопросам местного самоуправления. Так, Указом Президента Российской Федерации от 13 ноября 1998 г. № 1373 «Вопросы установлено, что одной из задач Совета, действующего при Президенте рассмотрение проектов указов по вопросам местного самоуправления. Есть и 157 См.: Собрание законодательства Российской Федерации 1998, № 46, Ст. 5633.

Российской Федерации отЗ июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании Как уже говорилось, в соответствии с Конституцией России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), поэтому отменять их правовые акты, в отличие от актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Президент Федерации был издан Указ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»'^^, который вводил некоторые исключения из установленного правила. В пункте 3 Указа Президент Российской Федерации постановил, что при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий может быть установлен порядок отмены решений (а значит, и правовых актов) передавшим соответствующие полномочия. Думается, что реализация этого положения не будет противоречить ст. 132 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой реализация переданных органам органам государственной власти.

Если права органов местного самоуправления указами Президента Российской Федерации нарушаются, то они вправе предъявлять в суды иски о признании таких указов недействительными (ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, подводя итоги, можно сделать следующие выводы:

1. Если Конституцией Российской Федерации, закреплено право Президента Российской Федерации, отменять акты Правительства "* См.: Собрание законодательства Российской Федерации 1996, № 23, Ст. 2755.

" ' См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993, № 52, Ст. 5071.

Российской Федерации, то это ещё не означает, что президентские указы не подзаконны, ведь Конституция Российской Федерации не позволяет Президенту Российской Федерации отменять также и законы;

2. Принцип разделения властей в Конституции Российской Федерации выдержан недостаточно. Как отмечается в юридической литературе, «особенностью российской системы разделения властей является то, что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти». Так, ст. 10 Конституции Российской Федерации установлено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Вместе с тем в ст. 11 говорится, что государственную власть в Российской Федерация осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Означает ли это, что Президент Российской Федерации может осуществлять каждую из названных в ст. 10 властей? Либо он находится вне этих властей? В любом случае о точном разделении власти между Президентом Российской Федерации и государственными органами говорить не приходится;

полномочия Президента Российской Федерации, нельзя абсолютизировать, особенно учитывая обстоятельства, при которых разрабатывалась Конституция Российской Федерации;

4. Утверждение об «ошибочности» квалификации указов Президента Российской Федерации как обычных подзаконных актов можно было бы отнести не к юридической природе указов Президента, а к сложившейся практике их издания по самым различным вопросам. Думается, что именно эта практика, формировавшаяся ещё до принятия Конституции Российской Федерации, и обусловила ту российскую специфику разделения властей;

5. Проблемы соотношения указов Президента Российской Федерации с различными нормативно-правовыми актами весьма актуальны. Видно, что существует ряд спорных моментов, требующих законодательного разрешения. Представляется, что особый статус Президента Российской Федерации, позволяющий ему издавать нормативные акты по широкому кругу вопросов, должен накладывать на него особую ответственность за качество и соответствие своих актов Конституции Российской Федерации и законодательству России, Нарушения принципов соотношения законов и подзаконных актов часто объясняются невысокой правовой квалификацией госслужащих, специалистов, экспертов, да и депутатов представительных органов.

§ 2. Проблемы устранения пробелов в Российском законодательстве правовыми актами Президента Российской Федерации Феномен издания указов, «опережающих» законы, прочно вошёл в практику президентского нормотворчества. Сфера, затрагиваемая актами главы государства, настолько широка, что граждане зачастую отождествляет указ и закон, придавая им одинаковую юридическую силу, а иногда и придавая Указу Президента Российской Федерации приоритет.

Уместно вспомнить уже указывавшееся в работе Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П, в п. 4 которого, часть 2 статьи 80 Конституции интрепретировалась следующим образом: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции России и обеспечивает согласованное функционирование и противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации федеральным конституционным и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»^^^. У данного толкования есть как сторонники, так и противники.

Так, В.О. Лучин считает, что конституционное установление о том, что Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80), породило не мало спекуляций и по существу стало оправданием его вседозволенности. На его взгляд, функционирование и взаимодействие органов государственной власти отнюдь не означает, что Президент Российской Федерации не связан См.: Лучин В.О. "Указное право" в России М., ХГЦ "Белее", 1996, С. 48.

Конституцией Российской Федерации и может поступать по собственному того, к ведению какой ветви государственной власти они относятся:

- во-первых, функции гаранта Конституции Российской ФедерацииПрезидент Российской Федерации должен осуществлять в установленном ею же порядке;

- во-вторых. Президент Российской Федерации должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять их, не действовать вместо них. Поэтому, было бы большим упрощением полагать, что Президент Российской Федерации, например, замещающие законы.

Российской Федерации, по сути, придаёт Указу Президента Российской Федерации силу «временного федерального закона». «Временный характер действия указа вовсе не оправдывает вмешательства Президента Российской Федерации в прерогативы законодательной власти и не даёт ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это не сопровождалось.

Исключение мыслимо лишь в чрезвычайных условиях»'^'.

Другой точки зрения на «указное нормотворчество» Президента Российской Федерации придерживается Л.А. Окуньков. Он обосновывает особую правотворческую роль Президента Российской Федерации ссылаются на то, что предмет закона и нормативного указа якобы одинаковы и неразличимы, в связи с чем выдвигается тезис о допустимости принятия См.:Тамже. с. 48-49.

' " См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Российское право, 1997,№2, С. 20.

Позиция первого Президента России на издание «указов-законов»

отразилась в его Послании Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России" (1995 г.)'^^. В Послании Президента Российской Федерации отмечалось, что в случаях пробелов закона, указы являются формой реализации основной функции Главы государства как определению основных направлений внутренней и внешней политики страны. Особо отметим упомянутую в Послании Президента Российской Федерации одну из любопытных тенденций. Поскольку указы Президента Российской Федерации - это акты не главы исполнительной власти, а Главы Следовательно, указ признаётся подзаконным, но только частично. В какой именно части, и насколько этой части, по мысли Президента Российской Федерации, хватает для издания «законодательных» указов, неизвестно. В том же Послании Президента Российской Федерации говорилось, что пока нет соответствующих законов, указы остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений.

В Послании Президента Российской Федерации 1996 г. необходимость «оперелающего нормотворчества» была подтверждена: «Нормотворчество с помощью указов Президента Российской Федерации будет продолжено по законодательством»^^'* и «Объём предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент ещё не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент Российской '*' См.: Послание Презвдента Федеральному Собраншо 1995 г. «О действенной власти в России»// Российская газета, 1995,17 февр.

'*" См.: Послание Президента Российской Федерации Федера1ьному собранию «О действенности государственной власти в России». - М., 1996. - С. 46.

Федерации обязан своими нормативными указами восполнять правовые целесообразности, что не встретило активной поддержки среди большинства правоведов. «Вне всякого сомнения, предложенная концепция ничего общего конституционностью. Под фактом восполнения пробелов при желании можно принять такой указ, который вступит в противоречие с демократическими устоями государства» ^^^.

Послание 1998 г.: «Только после выхода Указа Президента Российской Федерации в конце года дело сдвинулось с мертвой точки».

Вместе с тем. Президент Российской Федерации на словах не отрицает необходимость законодательного рещения вопросов, по которым изданы его указы. «Правовая основа государства, - отмечается в Послании начиная с 1997 г., - федеральные законы»'^^.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания РФ А.А. Котенков тоже придерживается точки зрения допустимости принятия указов, замещающих законы. Он отмечает, что «в нашей Конституции Российской Федерации есть положение, согласно которому Президент Российской Федерации страны издаёт указы, и указы эти не должны противоречить федеральным законам.

урегулированному законом, то в этом случае он должен руководствоваться действующим законом. Если же в той или в иной сфере общественных отношений нет законодательного регулирования, но есть необходимость такового, то Президент Российской Федерации вправе урегулировать эту сферу своим указом, но только до принятия соответствующего федерального ' " См.: Там же. - С. 99-100.

'^* См.: Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. - СПб.: ИТД «Герда», 2000. - С. 45-50.

'*' См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. - М., 1998. - С. 12.

' ^ См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. - М., 1996, С. 12.

закона. Это, как мы говорим, опережающее нормотворчество, то есть Президент Российской Федерации как бы закрывает пробелы своим указом, и какое-то время этот указ действует. Но как только законодатель принимает нормативного регулирования, но и как бы подталкиваем законодателя ускорить этот пpoцecc»^^^.

императивность нормы ст. 90 Конституции, определяющей, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить нормы достаточно ясно определяют подзаконный характер актов Президента Российской Федерации, их подчинённое положение по отношению к законам в иерархии правовых актов Российской Федерации. К тому же единственным Федеральное Собрание Российской Федерации, а положение Президента Российской Федерации достаточно дистанцировано от законодательной и координирующие, интегрирующие функции'^^ Некой иной позиции придерживаются ряд ученых государствоведов те, кто характеризуя указ как подзаконный акт, полагают, что издание большого количества нормативных указов не означает неправомерного компетенции Главы государства они усматривают лишь в том, что он не может издавать указы по вопросам, в отношении которых Конституция содержит прямые указания о том, что они должны быть регламентированы '*' См.: Котенков А.А. Презвдент и OeflqjMbHoe Собрание// Право и экономика, 2000, №3, С. 5.

"" См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Презвдента: их статус, направленность и содержание// Российское право 1997,№2, С. 20.

' " См.: Конституционное право: Учебник/ Отв. ред. А.Е. Козлов. - М.: БЕК, 1996. - С. 302: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник - М., Юристь, 1999. - С. 380.

федеральным законом, а тем более федеральным конституционным законом.

За пределами упомянутых ограничений компетенция Президента Российской Федерации, а следовательно, и сфера указов не связаны, по их мнению, рамками какого-либо закрытого перечня предметов ведения. Вследствие этого многие вопросы оказываются в сфере компетенции как Президента Представляется, что подобное обоснование законодательных функций Президента Российской Федерации не вытекает из российской доктрины разделения властей и не убеждает в совпадении компетенции Президента Российской Федерации и Парламента Российской Федерации. В данном случае можно говорить о совместных предметах ведения, но не о совместной компетенции.

Таким образом, суть проблемы с «законодательными» указами Президента Российской Федерации в том, что одни считают, что подобные акты Главы государства оперативно устраняют пробелы законодательства, в то время как Федеральному Собранию Российской Федерации требуется слишком много времени на принятие закона, а общественные отношения не могут не быть урегулированы. Издание Президентом Российской Федерации Федерации и закреплённому в ней принципу разделения властей.

Аргументы сторонников издания законодательных указов Президента Российской Федерации основываются на рассуждениях о «плохих законах» и «хорошем праве».

Представляется, что серьезных резонов для заполнения указами пробелов в законах, даже если Президент Российской Федерации это делает раскачивается» в плане законотворчества. Но нельзя забывать и другое. ВоСм.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Российское право 1997, №2. С. 20-21.

первых, разрабатывать законы, обсуждать и принимать их - дело гораздо более хлопотное, хотя бы в процессуальном отношении, чем издание любого Российской Федерации предусматривают достаточно сложную процедуру рассмотрения законопроектов, в которой активно задействованы обе палаты.

Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, введены, своего рода, специальные фильтры «очистки» в виде трёх чтений и т.д. Можно ли ожидать, что Президент Российской Федерации это сделает лучше, принимая Указ «законодательного» характера единолично, минуя качеством - это вряд ли.

Однако выигрыш во времени, пусть и с благими намерениями, объясняемыми необходимостью решения насущных проблем, не приводит, как показывает жизнь, к желаемому результату. Многие указы из-за поспешности проигрывают в качестве (хотя качество федеральных законов обоснованности'^^. Да и реализация указов испытывает те же трудности, что исполнение федеральных законов.

Сложившаяся практика издания так называемых законодательных указов создаёт прецедент конкурирующей компетенции парламента и Президента Российской Федерации. Тем самым фактически исповедуется порочный принцип «прав тот, кто издал акт последним»'^''.

Строгое следование указов и распоряжений Президента Российской Федерации букве и духу Конституции Российской Федерации, федерального закона должно стать главным постулатом правотворчества Главы государства - гаранта и хранителя Конституции Российской Федерации. Представляется, ' " См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 18.

'''' См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Российское право1997,№2, С. 22.

что неправильную услугу Президенту Российской Федерации оказывают те, законодателя. Было бы полезнее, если бы Президент Российской Федерации как Глава государства более активно участвовал в законодательном процессе на всех его стадиях, помятуя и о том, что на федеральном уровне имеется только один законодательный орган - Федеральное Собрание Российской законодательной инициативой, что не мешает ему самому вносить в Государственную Думу законопроекты. В свою очередь, российскому парламенту не следует дожидаться, пока Президент Российской Федерации примет тот или иной указ, чтобы затем критиковать его и обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Парламентариям следовало бы активнее действовать в тех сферах, где объективно ощущается «дефицит законодательства». Именно в этом, а не в перехватывании возможностей ветвей власти проявился бы дух сотрудничества двух главных субъектов законотворчества. Таким путём практически могла бы решаться проблема разграничения полномочий Президента и парламента.

Нельзя отрицать необходимость принятия Президентом Российской Федерации нормативных указов в повседневной жизни, что определяется в первую очередь реальными потребностями в связи со значительным социального и государственного развития'^^. Конечно, ждать, пока парламент через два-три года примет соответствующие законы, было бы для Президента Российской Федерации серьёзной политической ошибкой. Он не может находиться в роли нейтрального наблюдателя. Однако у Президента Российской Федерации в отсутствие федерального закона есть определённые ' " См.: Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования// Законодательство, 2000, №12, С.65.

Российской Федерации следует теснее работать с парламентом, согласуя линию проводимых им реформ.

Для обеспечения согласованного взаимодействия и выработки единой политики целесообразно зафиксировать в федеральном законе взаимные необоснованного затягивания рассмотрения законопроектов, и в частности предусмотреть право Президента Российской Федерации издавать в целях обязанностей указы законодательного характера со строго ограниченной сферой действия (во времени и по кругу объектов регулирования). В связи с этим заслуживают внимания положения проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", одобренного в первом чтении Государственной Думой осенью 1996 г. В нём предпринята попытка определить сферу исключительного регулирования федеральными законами Российской Федерации и тем самым более чётко разграничить компетенщпо Парламента и Президента Российской Федерации. Авторы законопроекта не исключают возможность издания указов Президента Российской Федерации, исключительно федеральными законами и действующих впредь до принятия соответствующих законов. Для того чтобы ускорить их принятие, намечаются Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы закона.

Президент Российской Федерации не позднее десяти дней вносит в соответствующий законопроект, а Государственная Дума рассматривает его в первоочередном порядке.

«Вместе с тем предлагаемый порядок конкретизации компетенции парламента имеет, на наш взгляд, и весьма серьезные изъяны. Один из них заключается в искусственном и необоснованном ограничении сферы и предметов исключительного законодательного регулирования. Это, вероятно, понимают и сами разработчики проекта, ибо последняя позиция в перечне Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации".

Такая запись фактически перечеркивает «исключительность» и возврашает «на круги своя» прежние неясности»^^^.

Федерации достаточно определённых положений о том, по каким именно вопросам должны, а по каким могут издаваться указы Президента Российской Федерации, может быть компенсировано внесением в неё поправок. Эта проблема находится в поле зрения законодателя уже давно. Но и внесение изменений в Конституцию страны сопределено помимо техникозаконодательной стороны ещё и с политическими трудностями.

Так, А.А, Котенков отмечает, «что нет необходимости менять Конституцию Российской Федерации, Если мы внимательно её перечитаем, то увидим, что там нет ничего лишнего против того, чем обладают Президенты Российской Федерации других государств,,. Если встанет вопрос о её пересмотре, то ещё раз хочу обратить ваше внимание - это второй этап.

На первом же необходимо законодательно обеспечить этот процесс»^^^.

законодательстве можно сделать ряд выводов:

1. Проводимые в стране реформы по восстановлению вертикали власти, единого правового поля, реформированию федеративного устройства "* См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Российское право. 1997, №2, С. 23.

См.: Котенков А.А. Президент и Федеральное Собрание// Право и экономика, 2000, №3, С. 7, России настоятельно требуют внесения в Конституцию Российской Федерации необходимых неотложных поправок, без которых реформы будут «пробуксовывать», возникнут никому не нужные коллизии, дестабилизирующие ситуацию в стране. Вне всякого сомнения. Основной Закон страны нуждается в серьезном реформировании;

2. Опережающее нормотворчество Президента Российской Федерации являются спорной категорией, требующей скорейшего разрещения. Доводы в существовании таких указов и их скорейшего устранения с правового поля России говорят и в ту и в другую пользу. С одной стороны большое количество «дыр» в законодательстве, а с другой нарастающая мощь «указного права»;

3, Представляется, что в перспективе следует стремиться к сокращению указного нормотворчества как подменяющего законодательную деятельность Государственной Думы, Существующая практика игнорирует собственно народное представительство при принятии правовых актов и не согласуется с провозглашенным Конституцией Российской Федерации разделением властей.

§ 3. Гармонизация деятельности Президента Российской Федерации, Парламента РФ и Правительства РФ по изданию нормативных Соотношение полномочий института Президентства и высших органов государственной власти является одной из основополагающих характеристик любого политического режима. В условиях демократии оно представляет собой определенный баланс властей, при авторитарном режиме полномочия Президента Российской Федерации значительно усилены за счет ущемления прерогатив законодательной власти, а тоталитаризм предполагает лишение парламента реальной самостоятельности и превращение его в орган, жестко контролируемый исполнительными органами государства. Поэтому теоретико-правовой анализ проблем взаимоотношений Президента Российской Федерации с высшими органами государственной власти Российской Федерации в области законодательства, несомненно, является одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях. В институте президентства заложены широкие возможности обеспечения единства государственной власти. По мнению автора, большинство российских проблем говорят не об исторической ошибке, связанной с 5^реждением поста Президента Российской Федерации. Во многом неудачи президентской власти вызваны общим крайне неблагоприятным социальным фоном (экономическими, политическими и правовыми условиями), в которой ей приходится действовать, нежели ее конструктивными недостатками. Концентрация значительных полномочий у главы государства обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.

Для нормального функционирования и взаимодействия ветвей власти президент должен находиться в органической связи со всеми структурами публичной власти. Это предполагает активное взаимодействие Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Президента России при осуществлении функций государственной власти.

Анализируя конституционные положения о полномочиях Президента Российской Федерации, имеющих отношение к российскому парламенту, автор делает вывод, что они принципиально отличаются от норм действующего законодательства. Это обусловливается тем, что, во-первых, введение качественно новой структуры парламента с четким разграничением полномочий между Государственной Думой и Советом Федерации потребовало, в свою очередь, уточнения ряда полномочий президента в отнощениях с каждой из палат, с учетом специализации их деятельности. В связи с чем для президента сложилась достаточно сложная система взаимоотношений с парламентом. Во-вторых, одной из обязанностей Президента Российской Федерации является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия как обеих палат парламента, так и других государственнных органов. Эта интегрирующая функция Президента Российской Федерации проявляется в активном содействии деятельности каждой из палат, в постановке перед всеми структурами законодательной и исполнительной власти общих задач по укреплению государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических преобразований в обществе. Одним из основных средств взаимодействия главы Российского государства и парламента является ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. По сложившейся практике, и с учетом норм п.З. ст. 100 Конституции России, заслушивание послания Президента РФ происходит на совместном заседании Государственной Думы и Совета Федерации. Хотя послание не является нормативным актом, обязательным для исполнения всеми органами государственной власти, оно служит не только целям ориентации законодательной деятельности. парламента. Применительно к исполнительной власти послание следует воспринимать как директиву высшего органа власти, в содержании президентских посланий, имеющих отношение не только к исполнительной власти, но также многие общие проблемы, затрагивающие деятельность всех ветвей власти. Несмотря на то, что послания Президента Российской Федерации адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на Правительство РФ'^^. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет Президент Российской Федерации, реализуются в основном через деятельность Правительства Российской Федерации и подведомственных ему органов управления.

Тематика и структура ежегодного послания определяется актуальностью задач текущего периода, политической и экономической ситуацией в государстве. Однако, некоторые исходные позиции обозначены в российском действующему законодательству, в первой части ежегодного послания Президента России содержится оценка положения дел в стране, которая программы социально-экономического развития страны и ее уточнению на предстоящий гoд^^^. В этом разделе дается характеристика состояния экономики страны, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, направление реализации показатели нашей экономики на среднегодовую перспективу (т.е. на срок от до 5 лет). За последние годы содержание посланий Президента России и их направленность по ключевым вопросам внешней и внутренней политики подверглись существенной корректировке в связи с серьезными внутренними "* См.; Елисеев Б. Инсппуг Президента РФ. М., 1992, С.45.

' " См.: Закон РФ от 20.06,95 «О государствнном прогаозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации»: // Собрание законодаиельства РФ, 1995, № 30, Ст. 2871.

И внешнеполитическими событиями, также в значительной мере и в связи с приближением срока парламенских выборов. Многие составляющие и ориентиры его действий получили конкретные воплощения в следующих совершенствование законодательной базы России и финансовых источников в федеральный бюджет, на координирование совместных усилий в этом направлении с правительством, Федеральным Собранием, региональными и местными властями.

Рассматривая особенности взаимоотношений Президента Российской Федерации с Парламентом Российской Федерации, прежде всего необходимо остановиться на законодательной инициативе, которая принадлежит и активно используется Президентом Российской Федерации. В отличие от Президента США, Конституция Российской Федерации закрепила активную роль и полномочия Президента России на всех стадиях законодательного процесса. Обширная программа законопроектных работ была намечена в Государственная Дума рекомендует президенту и правительству шире использовать право законодательной инициативы по разработке и внесению в эту палату проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации, сводных кодифицированных актов, а также федеральных законов. В Постановлениях Государственной Думы обычно указывается, что '^^ См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Об укреплении Российского государства» от 24.02.94 // Российская газета 1994, 26 февр. Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета, 2000,11 июля. России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г.// Российская газета, 2002 г., 19, апреля. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г.// Российская газета. 2003. 17 мая.

Президента России, считаются приоритетными в программе законопроектных работ. Вместе с тем, анализируя законодательную работу Парламента России, следует констатировать, что более 50% законодательных инициатив главы российского государства так и не были одобрены Государственной Думой, некоторые из них даже не внесены для рассмотрения в первом чтении. До сих пор абсолютное большинство законодательных инициатив Президента Российской Федерации так и не оценено законодателями ни по существу, ни с юридической позиции: предпочтение отдается «латанию»

кодификационных актов путем внесения многочисленных изменений и дополнений, что не служит серьезному обновлению законодательства. В сфере взаимотношения Президента Российской Федерации и Парламента Российской Федерации имеется много нерешенных. проблем: действует большое число нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции России; крайне медленно идет «расчистка» законодательного массива, практически ни одного перечня законов, утративших силу за последние 5 лет, российскими парламентариями так и не принято (по этой причине у нас нет законодательства в контрольном состоянии, в связи, с чем не возможно обеспечить его полноценную систематизацию); слабо проводится работа над кодифицированными актами; недостаточно используются возможности координации нормотворческой деятельности, перспективы создания рабочих групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти. Здесь координационная роль Президента России использована еще не в полной мере.

Как отмечалось автором, совместные усилия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации в области законодательной работы, прежде всего, должны быть сосредоточены на совершенствовании кодифицированных актов (Трудового, Налогового, Жилищного, Административного, Морского и т.п. кодексов, а также процессуальных кодексов). Важность этой проблемы объясняется тем, что в настоящее время в Российской Федерации действует много устаревших кодифицированных актов, которые были изданы 20 и более лет тому назад, в совершенно иных общественно-политических и экономических условиях. Например, далеко еще от совершенства налоговое, пенсионное и административное законодательство. Право Президента Российской Федерации инициировать пересмотр положений Конституции России, блокировано отсутствием Конституционного Собрания и даже юридического механизма его создания. Поэтому для достижения необходимого взаимодействия между Президентом Российской Федерации и различными ветвями власти России в области законодательства чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование в законодательном процессе путем рационального разделения сфер деятельности между участниками, обладающими правом законодательной инициативы (так, законопроекты по экономической тематике должны вноситься, как правило, федеральным правительством, отвечающим за проведение экономической политики государства; по проблемам субъектов федерации - Советом Федерации).

При рассмотрении законопроектов на заседаниях палат 5Д1аствуют уполномоченные представители Президента России, они выражают его интересы и доводят его точку зрения до депутатов. В российской практике парламентаризма и сам Президент Российской Федерации неоднократно высказывал свое отношение как к конкретным законам, так и к законодательной деятельности парламента, что находило свою реализацию, как правило, в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию.

Уполномоченные представители Президента Российской Федерации принимают участие и в работе согласительных комиссий с з^астием представителей парламента и правительства для преодоления возникших разногласий по законопроектам, что является характерным примером взаимодействия различных ветвей власти в законодательном процессе.

Вместе с тем, при конституционной самостоятельности палат российского парламента, разном порядке их образования и качественном составе их представителей перед Президентом Российской Федерации неизбежно возникает необходимость дифференцированно определять линии взаимоотношений с ними. Государственная Дума после очередных выборов может быть оппозиционной по отношению к политике, проводимой президентом (что нередко в зарубежной практике). Однако в российских условиях реальная угроза конфронтации президента с Федеральным Собранием (как двухпалатным парламентом) возникает только тогда, когда Государственную Думу в принятии конкретных законов поддерживает другая палата парламента - Совет Федерации. При отсутствии единства между палатами действующая процедура принятия федеральных законов позволяет Президенту России заблокировать любой закон, с которым он не согласен по тем или иным соображениям. А преодоление Президентского вета палатами парламента при современных политических реалиях весьма проблематично, т.к. для этого требуется не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Следовательно, в основной сфере деятельности, законотворчестве, у палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации нет иного пути, кроме сотрудничества.

Важным элементом взаимоотношений президента и парламента России является право главы государства на роспуск Государственной Думы.

Однако следует отметить, что прерогативы Президента Российской Федерации в этой области являются ограниченными по основаниям и по времени, конституционные основы для роспуска нижней палаты российского парламента связаны исключительно с последствиями недоверия Правительству Российской Федерации (ст.83, 111 и 117 Конституции Российской Федерации). Анализируя парламентскую практику России, возможные варианты действий Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Государственой Думы, автором делается вывод, что оппозиционное большинство Государственной Думы Правительством, что может привести к несогласованности действий исполнительной и законодательной ветвей власти (например, рассмотрение вопросов о сиквестировании государственного бюджета; принятие федерального закона по льготам и налогам; принятие государственного бюджета). На практике это приводит к частым отклонениям Президентом Российской Федерации законопроектов и расширению границ «указного права». Конституция России предусматривает также исчерпывающий перечень ограничений во времени, когда роспуск Государственной Думы вообще недопустим (ст,92, 109, 111, 117): в течение первого года после ее избрания; с момента выдвижения ею обвинения против главы государства до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории России чрезвычайного или военного положения; в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации. Таким образом, перечень оснований роспуска Государственной Российского государства, и поэтому он не может быть дополнен каким-либо иным правовым актом (федеральным законом, указом). В системе сдержек и противовесов властей такие ограничения направлены на то, чтобы не допустить произвола со стороны Президента Российской Федерации и исполнительной власти.

законов парламенту на новое рассмотрение (отлагательное вето главы государства) и процедура разрешения разногласий между ними - не российское новшество: такими же прерогативами обладают президенты различных стран мира вот уже более 200 лет. Рассматривая правовые последствия данного действия главы Российского государства, автором делается вывод, что он не обладает правом абсолютного вето, что положительно сказывается на законотворческом процессе и его взаимоотношении с парламентом: так, регламенты палат Федерального Собрания предполагают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов, возвращенных президентом; обязательное выступление на заседании Государственной Думы представителя главы государства; заслушивание заключения соответствующего комитета согласительной комиссии. В результате. Государственная Дума по повторно рассматриваемым законам либо принимает его в редакции Президента Российской Федерации, либо повторно принимает закон в прежней редакции, для чего необходимо, чтобы за него проголосовало 2/3 от общего числа депутатов.

Как известно, отлагательное вето президента - наиболее сильное средство влияния на законодательную деятельность парламента. Его мотивы могут быть самыми разнообразными: от принципиального несогласия Президента Российской Федерации с представленным ему законом (или его отдельными параграфами, частями) до нарушения процедуры его принятия, установленной регламентами палат Парламента. Поэтому в любом принимаемом законе можно обнаружить те или иные юридические изъяны, дающие повод главе государства использовать свои прерогативы по отлагательному вето. Чтобы избежать таких издержек в законодательном процессе, по мнению автора, необходимо повысить правовую культуру работы с документами, более тщательно проводить правовые экспертизы законопроектов, использовать возможности согласительных процедур на самых ранних этапах правотворческой работы. К тому же необходимость квалифицированного большинства депутатских голосов в каждой палате парламента в поддержку закона в ранее принятой редакции делает практически непреодолимым вето Президента Российской Федерации.

Вместе с тем российская парламентская практика имеет отдельные случаи преодоления отлагательного вето главы государства. Следовательно, при наличии общих интересов обеих палат парламента преодолеть его вето вполне реально. Исследуя причины применения отлагательного вето Президентом России, автор приходит к выводу, что это обусловлено главным образом низким юридическим качеством многих принимаемых законов, их противоречием Конституции и иным законам Российской Федерации, а также несогласованностью парламентариев и правительства по предлагаемым законам, требующим дополнительного ассигнования из федерального бюджета. Все это вынуждает Президента России применять отлагательное вето в качестве инструмента юридического контроля в законотворческом процессе. По этим основаниям в 1994-1997 годах Президентом РФ было возвращено около 1/3 принятых законов. Парламентская процедура повторного рассмотрения законов предусматривает возможность создания согласительных комиссий, которые после консультации с представителями Президента Российской Федерации в парламенте вырабатывают компромиссные проекты законов, устраивающие обе заинтересованные стороны. Как показывает практика законотворчества в России, использование согласительных процедур на различных стадиях законодательного процесса оптимизирует его: президент подписывает все законы, прошедшие предварительное согласование. В этой связи важная роль в обеспечении представления интересов главы государства в парламенте отводится полномочным представителям президента в палатах Федерального Собрания, При этом одни полномочные представители Президента постоянно участвуют в заседаниях его палат (по 1 в каждой палате), другие специально им назначаются для рассмотрения совместно с парламентариями конкретных вопросов. Таким образом, взаимоотношения Президента и Парламента Российской Федерации характеризуются большой сложностью, но одновременно и большой гибкостью. Первое обусловлено 2-х палатной структурой Федерального Собрания, а второе определяется статусом Президента России в системе разделения властей.

В Российской Федерации главой исполнительной власти является функциональный аспект позволяет говорить о фактическом руководстве Президентом России исполнительной властью. Вместе с тем с закреплением конституционной самостоятельности Правительства Российской Федерации как федерального органа, осуществляющего наряду с Президентом Российской Федерации и иными ветвями власти государственную власть, качественно по-иному стала развиваться отечественная модель разделения властей: если раньше основные функции президента в системе разделения Конституции Российской Федерации 1993 года отсутствуют правовые нормы об ответственности правительства перед главой государства. В то же время сохранены институт отставки Правительства Российской Федерации по противоречащих законам РФ и указам Президента Российской Федерации, В результате анализа конституционных полномочий Президента России автор исследования делает вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к исполнительной власти. Поэтому, по мнению автора, в той мере, в какой Правительства РФ, на него должен распространяться принцип разделения властей. Но при этом следует учитывать сложное переплетение сфер деятельности и полномочий главы Российского государства и Правительства '*' См.: Черкашин Е.Б. Законодательные органы России и их место в системе разделения властей (историкотеоретический аспект): Автореф. дис.... канд. юрид. наук М., 1996.

президентской и исполнительной властей была бы возможна и эффективна, если бы Правительство Российской Федерации непосредственно подчинялось возглавлялась им. Но в таком случае практически невозможно было бы совместить в институте Президента Российской Федерации одновременно и функции исполнительной власти, и функции координатора согласованных действий всех ветвей государственной власти.

положение Президергга Российской Федерации как главы государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики страны, сохранив при этом за ним большинство полномочий в сфере исполнительной власти и рычаги воздейтвия на Правительство РФ, Но сохранение фактического влияния Президента Российской Федерации как главы государства на исполнительную власть становится недостаточным, Так, это характерно для взаимоотношений главы государства с администрацией субъектов федерации, где Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации выступают равноценными органами Президентом и Правительством Российской Федерации, Анализ всей совокупности полномочий Президента РФ и Правительства Российской Федерации обнаруживает прежде всего либо их несогласованность, либо фактическое поглощение полномочий Правительства соответствующими '^^ См.: Указ Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» от 3.10.94 //СЗ РФ, 1994. №24; Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ (теоретико-правовые исследования): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук Саратов, 1996. С. 37.

горизонтального уровня взаимодействия этих субъектов государственной власти. Вследствие чего, автором делается вывод, что фактически единая система исполнительной власти на федеральном уровне возглавляется двумя параллельными институтами публичной власти: Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Это находит свое практическое отражение во взаимоотношениях с ними руководителей субъектов федерации, которые в зависимости от характера личных отношений с первыми лицами государства решают проблемы регионов либо с Президентом Российской Федерации, либо с представителем Правительства (оформляя принятые решения либо в виде указов Президента Российской Федерации), что вносит фактическую несогласованность и дублирование в руководство исполнительной власти России. Именно на эти факты обращает внимание и постановление Государственной Думы «О социальноэкономической политике Правительства Российской Федерации», в котором мероприятия по устранению параллелизма и дублирования деятельности администрации президента и федерального правительства. Однако таких рекомендаций явно недостаточно, необходимы четкие законодательные предписания о полномочиях и формах взаимоотношений исполнительной власти и администрации Президента РФ^^^.

Федерации тяготение главы государства к исполнительной власти вполне объяснимо. Но нельзя забывать, что одна из главных конституционных функций Президента России - обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех ветвей власти, а не принятие решений за них.

Поскольку дуализм в руководстве единой системой исполнительной власти '*' См.: Постановление Государственной Думы РФ «О социальной экономической политике Правительства РФ» от 20.10.94 //Собрание законодательства РФ. 1994. №28.

может иметь негативные последствия, необходимо найти взаимоприемлемый для обеих сторон и общества выход. И прежде всего, автором предлагается разграничить компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере исполнительной власти, с учетом характера выполняемых ими функций. Одно из перспективных направлений в решении этой проблемы заключается в уточнении и конкретизации их конституционных полномочий и ответственности, внеся соответствующие поправки в действующую Конституцию России, Общеизвестно, что неясности и недоговоренности в организации исполнительной вертикали в конечном счете ведут к ослаблению единства государственной власти. Поэтому на законодательном уровне следует окончательно определиться, кто возглавляет единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации, кто ее контролирует и кто отвечает за ее работоспособность. По мнению автора, с учетом тяготения Президента России к исполнительной власти следует законодательно переподчинить ему всю исполнительную вертикаль.

Основные полномочия Президента России как главы государства заключаются в обеспечении единства всей государственной власти.

Интегрирующая роль большинства конституционных прерогатив и функций главы государства применительно ко всем ветвям власти должна проявляться равномерно, без предпочтения одной из них. Что же касается методов прямого, административного воздействия на Правительство Российской Федерации, т,е, дискреционных полномочий Президента Российской Федерации по отношению к Правительству Российской Федерации, то они допустимы только тогда, когда оно не справляется со своими обязанностями.

Таким образом, разграничение сфер их деятельности внесет ясность, кто конкретно отвечает за состояние и управляемость исполнительной ветви власти. Можно согласиться с мнениями ряда ученых-юристов России, что глубина конституционных изменений в статусе и взаимоотношениях Президента и Правительства Российской Федерации недооценивается в теории и практике государственного управления. Так, М.А. Митюков считает, что Конституция РФ (1993 г.) лишь несколько изменила формы взаимодействия этих институтов государства. По его мнению, это не имеет председательствовать на заседаниях правительства и принимать решение о его отставке^^"*, Л.А. Окуньков при этом отмечает, что в период с 1993 по председательствовал на заседаниях Правительства Российской Федерации, что было характерно и ранее, когда Президент Российской Федерации по должности руководил Правительством РФ'^^, По мнению автора, более зримо взаимодействие проявляется в регулярных рабочих встречах Президента Федерации. Что же касается института отставки Правительства Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации, то здесь мы видим институт политической ответственности Правительства РФ перед главой Российского государства.

Вызывают определенные сомнения и в наделении Президента России правительства (ст. 114 Конституция РФ), а также по приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации, если они противоречат Конституции России и федеральным законам (ст. Конституции РФ).

В этой ситуации Президент РФ своими действиями как бы подменяет ^^* См.: Митюков М.А. Конституция, Закон, Подзаконный акт. М., 1994. С.87.

'** См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.

С. 81-82.

Правительство РФ (а также и третья сторона, например - субъект Российской Федерации), не согласное с мотивами и аргументами отмены своего решения, незаконности соответствующего указа Президента Российской Федерации.

Возлагая на Правительство Российской Федерации осуществление исполнительной власти в Российской Федерации, Основной закон России тем не менее не дает исчерпывающего ответа об объеме его компетенции, вся ли полнота федеральной исполнительной власти или только отдельные его сферы осзшествляются им (ст. 110). Таким образом, довольно-таки широкий спектр основных направлений деятельности главы российского государства не вполне сочетается с аналогичными функциями Правительства России в отечественных юристов делать вывод'^^, что исполнительнз^ю власть в Российской Федерации осуществляет и возглавляет прежде всего Президент РФ, а не Правительство РФ. Однако данный аргумент противоречит согласно которому Президент Российской Федерации как глава государства не относится ни к одной ветви власти, а обеспечивает главным образом координацию и согласование деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Функциональный аспект позволяет делать вывод, что сосредоточение ключевых функций исполнительной власти у Президента представляется не лучшим методом руководства государственной властью, который может быть приемлем лишь в условиях переходного периода, но никак не для демократического правового государства. По мнению автора исполнительной власти следует рассматривать как резервные возможности 186 См.: Правовой статус Президента Российской Федерации. М., 1997.

Президента России. Президент Российской Федерации, избираемый народом, и глава правительства, назначаемый им, явно не равноценные субъекты в сфере государственного управления. Поэтому выработка рекомендаций о способах разграничения их полномочий по конкретным сферам деятельности сыграет положительную роль в оптимизации управления государством, повысит ответственность каждого из них за принимаемые решения. Исходя исполнительной власти Российской Федерации, необходим взвешенный подход в разрешении проблем взаимоотношений Президента Российской Федерации в этой области, учет его обширных полномочий по руководству государством. По мнению автора, возможны следующие варианты взаимодействия Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации.

выполнении интегрируюш,их функций, а правительство выполняет в полном объеме функции исполнительной власти. При таком подходе исключается дублирование в управленческой сфере при реализации социальноэкономической политики, ответственность за нее полностью возлагается на правительство. Как следствие, это приведет к резкому уменьшению (а в будущем - и к исключению) нормативных указов Президента Российской Федерации по экономическим вопросам: единство действий Президента и Правительства Российской Федерации в данной сфере должно достигаться не путем издания указов Президента Российской Федерации по прерогативам деятельности Правительства Российской Федерации, а принятием полноценных постановлений самим правительством, о содержании которых должен быть в курсе глава государства, т.к. он определяет основные направления внутренней и внешней политики. Вследствие этого, необходимо внести некоторые коррективы для обеспечения последовательной реализации конституционных полномочий этих органов. В частности, речь идет о распоряжений Президента Российской Федерации, содержащих вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства Российской Федерации - они должны подлежать внесению на согласование в правительство. Поэтому целесообразно, чтобы решение вопросов, относящихся к компетенции Правительства Российской Федерации, оформлялось не указами главы государства, а нормативными актами Правительства Российской Федерации.

Во-вторых, Президент РФ, как и прежде, непосредственно будет осуществлять функции исполнительной власти, исходя из широкой трактовки ее прерогатив по определению основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации. Вследствие этого, он принимает многочисленные указы в социально-экономической сфере. При таком подходе власть осуществляется Президентом Российской Федерации как бы на двух параллельных уровнях - и в качестве главы государства, и в качестве фактического руководителя исполнительной власти. Такой подход к прерогативам Президента Российской Федерации не способствует полноценной и самостоятельной работе Правительства Российской Федерации как высшего звена в системе органов исполнительной власти Российского государства. Безграничные возможности в принятии решений Президентом Российской Федерации исключают разграничение его функций с правительством, их взаимодействие и согласованное функционирование на горизонтальном уровне. В таком случае, это приводит к прямому подчинению Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации со всеми вытекающими последствиями, в том числе и на конституционно-правовом уровне. Рассматривая полномочия Президента России по отношению правительства и иных органов исполнительной власти, сопоставляя их с зарубежными аналогами, автор приходит к выводу, что в авторитарных моделях организации государственной власти Президент по собственному усмотрению ликвидирует министерства, учреждает новые ведомства, изменяет функции и структуры существующих органов исполнительной власти. В демократических странах те или иные реорганизации правительственного аппарата относятся к собственной компетенции исполнительных и законодательных органов власти. Из этого общего вывода следует частное заключение, что в России происходит становление правового, демократического государства.

Анализируя законодательные и нормативные акты Президента, правительства и парламента России, принятые в 1994-2003 годах, а также характер и результаты реорганизации их аппаратов, автором делаются выводы:

документами, более тщательно проводить правовые экспертизы законопроектов, использовать возможности согласительных процедзф на самых ранних этапах правотворческой работы;

2. Исследуя причины применения отлагательного вето Президентом России, автор обращает внимание на то, что они обусловлены главным образом низким юридическим качеством многих принимаемых законов, их противоречием Конституции и иным законам Российской Федерации, а также несогласованностью парламентариев и правительства по предлагаемым, законам, требующим дополнительного ассигнования из федерального бюджета;

3. Совершенствование формирования плана законодательных работ, а также взаимное согласование проектов президентских и правительственных решений с учетом их полномочий, что ведет к дальнейшей оптимизации проблем взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти;

4. Взаимоотношения Президента и Парламента Российской Федерации характеризуются большой сложностью, но одновременно и большой гибкостью. Первое обусловлено 2-х палатной структурой Федерального Собрания, а второе определяется статусом Президента России в системе разделения властей;



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 
Похожие работы:

«СОЛОМОНЕНКО ЛИЛИЯ АЛЕКСАНДРОВНА ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПРОИЗВЕДЕНИЙ, СОЗДАННЫХ В ПОРЯДКЕ ВЫПОЛНЕНИЯ ТРУДОВЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ В ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ Специальность: 12.00.03 – Гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2014 Оглавление Введение Глава 1. Общая характеристика произведений, созданных в порядке выполнения трудовых обязанностей в...»

«Околснова Ольга Алексеевна ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.13 – Информационное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор Федотов М. А. Москва – Содержание Введение § 1. Категория общественный контроль в науке информационного права и...»








 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.