WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |

«КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦНИ КАК СУБЪЕКТЫ БЮДЖЕТНЫХ НРАВООТНОШЕНИИ: ВОНРОСЫ НРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ...»

-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Петрусенко, Алексей Георгиевич

Контрольно­счетные органы Российской

Федерации как субъекты бюджетных

правоотношений: вопросы правового

регулирования

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Петрусенко, Алексей Георгиевич

Контрольно­счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования : [Электронный ресурс] : Дис. ...

канд. юрид. наук

 : 12.00.14. ­ Ростов н/Д: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Финансовое право ­­ Российская Федерация ­­ Финансовый контроль Административное право, финансовое право, информационное право Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Петрусенко, Алексей Георгиевич Контрольно­счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования Ростов н/Д  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/

На правах рукописи

Петрусенко Алексей Георгиевич

КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦНИ

КАК СУБЪЕКТЫ БЮДЖЕТНЫХ НРАВООТНОШЕНИИ:

ВОНРОСЫ НРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Денисенко Виктор Васильевич Глава 1. Бюджетные нравоотиошения и их субъектный 1.2. Особенности правового регулирования бюджетных 2.1. Классификация принципов построения и деятельности регламентирующих порядок деятельности Счетной палаты 2.3. Направления совершенствования правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Преобразования в российском обществе потребовали значительной корректировки действующего законодательства, выработки научно обоснованных предложений по созданию эффективного механизма государственного управления, в том числе и в социально-экономической сфере.





Наличие трехуровневой структуры бюджетной системы Российской Федерации, состоящей из бюджетов следующих уровней: 1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; 2) бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местных бюджетов, в том числе: а) бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; б) бюджетов городских и сельских поселений предполагает наличие адекватной системы финансового контроля.

В систему органов государственного (муниципального) финансового контроля, наряду с контрольными и финансовыми органами исполнительной власти, входят Счетная палата Российской Федерации и контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. С учетом того, что контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации не являются структурными подразделениями Счетной палаты Российской Федерации, они образуются в соответствие с региональным законодательством. Однако отсутствие модельного закона (нормативно-закрепленной концепции) о контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации привело к существенному разнообразию в принципах их образования, юридическом статусе, функциях, задачах и полномочиях.

В последние годы проблемам правового регулирования государственного финансового контроля стало уделяться значительно больще внимания.

Однако применительно к Счетной палате Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации усилия научных и практических работников были сосредоточены на вопросах административно-правового регулирования их деятельности, содержания административноправового статуса. До настоящего времени монографических работ, посвященных вопросам правового регулирования контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений, практически нет. Этим обстоятельством в значительной мере определяется актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям общей теории права, административного и финансового права, имеющим методологическое значение и почерпнутым диссертантом из работ A.M. Айзенберга, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Денисенко, М.В. Карасевой, М.П. Каревой, С.Ф. Кечекьяна, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной^ Н.А. Куфаковой, Г.П. Толстопятенко, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой и др.

Вопросам государственного финансового контроля традиционно уделялось и продолжает уделяться значительное внимание. В отечественной литературе широко представлены работы, посвященные государственному, в том числе финансовому, контролю в дореволюционной России (И.Р. Василевский, А.И. Ефимович, М.Д. Загряцков, Н.И. Локтионов, В.В. Погонин, Э.Э, Понтович, М.А. Смирнов, Б.К. Тебиев, К.К. Федяевский, К.К. Шмаков, Н.Н. Юрьев и др.), в СССР (Э.А. Вознесенский, Ю.А Данилевский), в Российской Федерации (М. Боголепов, Н. Вальтер, Г.Н. Пахомова и др.).





Интересными работами представлена библиография по методологии и организации государственного финансового контроля в современной России (В.В. Б)фцев, В.А. Жуков, Р.Г. Сомоев и др.), проблемы его становления и совершенствования в условиях перехода к новой модели рыночной экономики (И.А. Белобжецкий, Л.В. Войтенко, О.Н. Горбунова, Е.Ю.Грачева, Ю.А. Данилевский, Ю.М. Иткин, В.К. Радостовец, B.C. Чернявский и др.). Не остались без внимания вопросы правового регулирования государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации (СО. Шохин, В.И. Шлейников).

Применительно к теме диссертационного исследования особый интерес вызывают работы, посвященные правовым аспектам организации и деятельности Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субьектов Российской Федерации (А.Г. Андреев, А.В. Коровников, В.В. Мясников, Н.Д. Погосян, А.Д. Соменков, СВ. Степашин, Н.С Столяров, К.В. Сурков, СО. Шохин, В.И. Шлейников и др.).

Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу для диссертационного исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере затрагивали проблемы, связанные с государственным финансовым контролем, с деятельностью контрольно-счетных органов свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Между тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что в большинстве из них рассматривались отдельные аспекты, характеризующие контрольно-счетные органы как субьектов бюджетных правоотношений.

Именно эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, которое представляет собой опыт системного изучения проблем, касаюшихся анализа состояния и перспектив развития правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Объектом исследования являются контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения, складываюшиеся в процессе финансовоконтрольной деятельности.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается во всестороннем, комплексном научном анализе контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений.

в соответствии с этим ставятся и конкретные задачи исследования, очерченные рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к тому, чтобы на основе единства научно-теоретического и практически-прикладного подходов:

- проанализировать действующее бюджетное законодательство и научные точки зрения и предложить авторское определение понятия и характеристику бюджетных правоотношений в Российской Федерации;

- выявить особенности и тенденции развития правового регулирования бюджетных правоотношений в субьектах Российской Федерации;

- осуществить системный анализ субъектного состава бюджетных правоотношений и определить место контрольно-счетных органов в системе субьектов, обладающих бюджетными полномочиями;

- сформировать систему принципов построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации;

- систематизировать нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации;

- разработать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, Методология методах познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (историко-юридический, сравнительного правоведения, технико-юридический). Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в различных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.

основу диссертационного исследования состаИсточниковедческую вили научные труды специалистов в области теории права и государства, отраслевых юридических наук, прежде всего, административного права, финансового права. Особое внимание уделено анализу действующего российского бюджетного законодательства, нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней, регламентирующих деятельность контрольносчетных органов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет одну из первых самостоятельных монографических работ, посвященных комплексному анализу вопросов, связанных с состоянием, тенденциями и перспективами развития правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотнощений.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Бюджетные правоотнощения - это урегулированные нормами бюджетного законодательства общественные отнощения, участники которых реализуют предоставленные им правомочия по формированию доходов и осуществления расходов консолидированного бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлению государственных и муниципальных заимствований, регулированию государственного и муниципального долга, составлению и рассмотрению проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их утверждению и исполнению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

2. Регламентация бюджетных правоотношений обеспечивается системой норм, составляюш№; бюджетное законодательство, в том числе согласованное с Бюджетными посланиями Президента Российской Федерации текущее бюджетное законодательство о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах на соответствующей год; а их реализация осуществляется в конкретно очерченной сфере финансового регулирования.

3. Бюджетные правоотношения по своей природе являются разновидностью процессуальных правоотношений и могут возникать, развиваться и прекращаться только в рамках бюджетного процесса, при этом конкретное содержание бюджетных правоотношений обусловлено и определяется стадией бюджетного процесса.

4. Исследование содержания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в области бюджетного законодательства, свидетельствует о том, что с одной стороны наблюдается тенденция гармонизации регионального и федерального законодательства, с другой - законодательства субъектов Российской Федерации формируются с учетом региональных особенностей развития бюджетных правоотношений.

5. На основании анализа действуюш;его бюджетного законодательства, законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных органов, и практики его применения в работе аргументируются предложения, направленные на его совершенствование.

5,1. В целях устранения несогласованности между положениями статьи 1, пункта 1 статьи 3 и статьи 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и для придания Бюджетным посланиям Президента Российской Федерации той юридической силы, которой они фактически обладают, предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации соответствуюпще изменения:

1) статью 2 дополнить пунктом 3 следующего содержания:

Бюджетные послания Президента Российской Федерации, предусмотренные статьей 170 настоящего Кодекса, являются неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета и предшествуют принятию федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год.

2) часть 2 ст. 170 после слов «на очередной финансовый год» дополнить словами «и среднесрочную перспективу».

5.2. В целях приведения Бюджетного кодекса Российской Федерации в соответствие с положениями Лимской декларации руководящих принципов контроля предлагается:

1) в пункте 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации абзац изложить в следующей редакции:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотнощений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях этой деятельности;

2) в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие бюджетного процесса изложить в следующей редакции:

- бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, включая финансовый контроль на всех стадиях этой деятельности;

3) в ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации:

- слово «формы» заменить словом «стадии»;

- понятие «предварительный контроль» заменить понятием «предшествующий контроль».

6. Счетная палата Российской Федерации, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления, наряду с контрольными и финансовыми органами исполнительной власти образуют систему «органы государственного (муниципального) финансового контроля», которая входит в систему «органы, обладающие бюджетными полномочиями», а та, в свою очередь, выступает элементом системы «участники бюджетного процесса». Исходя из этого контрольно-счетные органы могут быть охарактеризованы как участники бюджетного процесса, обладающие бюджетными полномочиями и осуществляющие функции государственного (муниципального) финансового контроля.

7. В деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации можно выделить следующие группы принципов:

1) принципы организационного построения: федерализма (федерального приоритета), единства системы контрольно-счетных органов, особого порядка назначения на должность;

2) принципы организации контрольной деятельности: законности, объективности, независимости, гласности — ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»;

3) принципы правового регулирования отношений, подлежащих финансовому контролю:.

а) принципы функционирования бюджетной системы (глава 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

б) принципы регулирования межбюджетных отношений (прогнозируемость, стабильность, справедливость, прозрачность, экономическая эффективность).

8. Систему нормативно-правовых актов, составляющих правовые основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации, образуют: а) Конституция Российской Федерации; б) федеральные конституционные законы;

в) федеральные законы; г) кодексы Российской Федерации; д) указы и распоряжения Президента Российской Федерации; е) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; ж) постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; з) постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; и) прочие нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, 9. Отсутствие закрепленной в нормативном порядке общей концепции организации и функционирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации привело к формированию двух групп контрольносчетных органов с диаметрально противоположным статусом и существенно отличающимися полномочиями: а) контрольно-счетных органов, имеющих статус юридического лица; б) контрольно-счетных органов, входящих в структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не имеющих статуса юридического лица. Нормативно-правовое регулирование деятельности контрольносчетных органов, отнесенных к любой из двух указанных групп, также не отличается единообразием, что свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации единых подходов к финансово-контрольной деятельности в рамках общегосударственной бюджетной политики.

В целях преодоления этой негативной ситуации автором обосновывается необходимость разработки и принятия Федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», и предлагается концепция данного законопроекта.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в настоящем исследовании обширный законодательный, теоретический и практический материал учтен с максимально возможной полнотой, рассмотрен и проанализирован. Прежние точки зрения не просто суммированы, они подверглись тщательной оценке, что позволило сформулировать целый ряд положений, которые, по мнению автора, развивают и дополняют имеющиеся теоретические взгляды на роль и место контрольно-счетных органов в системе субъектов, обладающих бюджетными полномочиями, либо являются новыми для наук административного и финансового права.

Практическое значение работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть применены в 5Д1ебном процессе при преподавании курсов административного и финансового права. Результаты исследования могут быть использованы в законотворческом процессе, в практической деятельности органов государственного финансового контроля, прежде всего, контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные материалы диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре государственно-правовых дисциплин Адыгейского филиала Московского открытого социального университета.

Материалы исследования нашли применение:

- в учебном процессе в Адыгейском филиале Московского открытого социального университета и используются преподавателями кафедры государственно-правовых дисциплин при проведении занятий по курсам административное право, финансовое право на очной и заочной формах обучения;

- в практической деятельности Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея.

Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на конференции отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Южном Федеральном округе «Проблемы контроля, связанные с формированием межбюджетных отношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями» (Ростов-на-Дону, 2004 год).

По теме диссертации опубликовано 7 работ, включая 2 учебных пособия, 3 статьи и тезисы выступления на конференции. Общий объем публикаций составил 26,4 п.л., в том числе с авторским участием 16,4 п.л.

Структура и объем диссертации адекватны ее целям и задачам. Диссертация состоит из введения, двух глав, включаюш;их шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.

БЮДЖЕТНЫЕ НРАВООТНОШЕНИЯ И ИХ СУБЪЕКТНЫЙ СОСТАВ

1.1. НОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕИИЙ

В наиболее общем виде бюджетные правоотношения могут быть определены как правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ)'.

Из пункта 1 ст. 1 БК РФ следует, что к бюджетным правоотношениям относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех ' Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ, (в ред. Федеральных законов от 05.08.2000 № 116-ФЗ, от 08.08.2001 № 126-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 10.07.2002 № 86-ФЗ, от 24.07.2002 № 104-ФЗ, от 24.07.2002 № 110-ФЗ, от 07.07.2003 № 117-ФЗ, от 07.07.2003 № 123-ФЗ, от 11.11.2003 № 147-ФЗ, от 11.11.2003 № 148-ФЗ, от 23.12.2003 № 184-ФЗ, от 23.12.2003 № 186-ФЗ, от 20.08.2004 № 111-ФЗ, от 20.08.2004 № 120-ФЗ, от 23.12.2004 № 174-ФЗ, от 28.12.2004 № 182-ФЗ, от 29.12.2004 No 195-ФЗ, от 09.05.2005 № 49-ФЗ, от 01.07.2005 № 78-ФЗ, от 12.10.2005 № 127-ФЗ, от 19.12.2005 № 159-ФЗ, от 22.12.2005 № 176-ФЗ, от 27.12.2005 № 197-ФЗ, от 27.12.2005 № 198-ФЗ, от 03.01.2006 № 6-ФЗ, от 02.02.2006 № 19-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 31.12.1999 № 227-ФЗ, от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 09.07.1999 № 159-ФЗ (ред. 09.07.2002), от 24.12.2002 № 176-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 17.06,2004 № 12-П, Федеральными законами от 23.12.2004 № 173-ФЗ, от 26.12.2005 № 189-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - J b 31.Ст. 3823.

уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Обратим внимание на то, что законодатель не закрепляет понятие «бюджетные правоотношения», а определяет их через другие понятия и термины. В частности, такие как бюджет, доходы и расходы бюджета, государственный внебюджетный фонд, государственный или муниципальный заем (заимствование), государственный и муниципальный долг и прочие, значение которых дано в ст. 6 БК РФ.

Одним из базовых понятий для определения бюджетных правоотношений служит понятие «бюджетная система Российской Федерации», под которой понимается «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Исходя из того, что «консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории», бюджетная система Российской Федерации — есть ничто иное, как основанный на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемый нормами права консолидированный бюджет Российской Федерации.

Для более полного, глубокого и всестороннего уяснения содержания бюджетных правоотношений, анализ бюджетного законодательства, целесообразно сочетать с сопоставлением точек зрения, изложенных как в учебной литературе, так и на страницах научных изданий. Такой подход интересен еще и тем, что представители разных отраслей права акцентируют внимание на различных аспектах содержания бюджетных правоотношений.

Естественно, что наибольший вклад в развитие научных представлений о содержании рассматриваемых правоотношений внесли специалисты в области финансового права, прежде всего, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В.

Карасева, Ю.А. Крохина Е.И. Майорова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, Л.В. Хроленкова^. Поскольку их взгляды по вопросу об особенностях бюджетных отношений не носят принципиальных различий, достаточно ограничиться рассмотрением следующей позиции. Так, авторы одного из учебников «Финансовое право» отмечают, что «вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными»^.

См. напр.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М., 2001; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под. ред. Н.И. Химичевой. - М., 2001; Майорова Е.И., Хроленкова Л.В. Финансовое право: Учебное пособие. - М., 2003; Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред М.В. Карасева. - М., 2002; Финансовое право: Учебник / Отв. ред Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002; Финансовое право:

Учебник / Под. ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2000;

Финансовое право: Учебник / Под. ред. Б.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко.

-М.,2003.

^ Финансовое право: учебник / Отв. ред Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп.-М., 1999.-С. 148-149.

в основе такой позиции лежит чисто отраслевой подход, при котором акцент делается на те особенности, которые присущи именно правоотношениям данной отрасли права. Иными словами, бюджетные правоотношения охарактеризованы с позиций бюджетного права, выступающего подотраслью финансового права.

Иной подход демонстрирует В.В. Денисенко, который рассматривает бюджетные правоотношения комплексно, с общетеоретических позиций и одновременно через призму управленческих отношений, и отмечает, что:

- первой особенностью бюджетных правоотношений является то, что они могут возникать, развиваться и изменяться только в рамках бюджетного процесса;

- вторая особенность бюджетных правоотношений состоит в том, что их содержание обусловлено стадией бюджетного процесса;

- третья особенность бюджетных правоотношений связана с видовым разнообразием их субъектного состава;

- четвертая особенность бюджетных правоотношений предопределена тем, что они имеют собственную правовую оснастку;

- пятая особенность бюджетных правоотношений обусловлена детерминацией разноуровневых структурных компонентов бюджетной системы и определяется содержанием межбюджетных отношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями"*.

Отдавая предпочтение позиции В.В. Денисенко, диссертант считает возможным уточнить и дополнить некоторые его суждения, сместить некоторые акценты, и, с учетом точек зрения других авторов, предложить собственное видение особенностей бюджетных правоотношений, а также сформулировать определение понятия «бюджетные правоотношения».

1. Правовые основы регулирования и область реализации бюд:жетных правоотношений.

• Денисенко В.В. Особенности бюджетных правоотношений: взгляд административиста // Юрист-правоведъ, - 2005. - № 4. - С. 3-8.

Правовую основу бюджетных правоотношений составляет бюджетное законодательство Российской Федерации, обилие принципы которого установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Наряду с этим, БК РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

То обстоятельство, что регламентация бюджетных правоотношений осуш;ествляется на основе «собственного» кодифицированного акта, однозначно определяет отраслевую принадлежность правоотношений данного вида. Однако бюджетное законодательство Российской Федерации состоит не только из Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и из принятых в соответствии с ним федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере бюджетных и межбюджетньгх:

правоотношений, а также норм соответствуюш;их международных договоров Российской Федерации (часть 1 ст. 2). Таким образом, понятие «бюджетное законодательство» применяется в широком смысле слова. В этом случае некоторые авторы полагают необходимым выделение понятий законов, правовых актов и законодательства как совокупности законов и правовых актов различного уровня^.

Такая структура бюджетного законодательства Российской Федерации, когда «акты, регулируюш;ие бюджетные отношения на федеральном уровне, составляют одну часть; другую часть составляют правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения на уровне субъектов Российской ФедеМаликов М.Ф. Региональное право. - Уфа, 2002. - Т. 2. - С. 187.

рации, и третью часть составляют акты на уровне муниципальных образований»^, обусловливает необходимость четкого определения иерархии законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения. Этот вопрос нашел свое разрешение в ряде статей БКРФ.

Прежде всего, закреплено верховенство самого БК РФ. Все нормативные правовые акты, включая федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирз^ющие бюджетные правоотношения, должны приниматься в соответствии с БК РФ (пункт 1 ст. 2) и не могут ему противоречить; в случае противоречия между БК РФ и указанными нормативными правовыми актами применяется БК РФ (пункт 2 ст. 2), К сожалению, на практике требование о верховенстве БК РФ реализуется далеко не всегда. По свидетельству B.C. Чернявского, «при формировании федерального бюджета на 2000 г. были допущены нарушения Бюджетного кодекса РФ и ряда иных законодательных актов, и это несмотря на то, что законодателем в ст. 2 Бюджетного кодекса РФ дано четкое указание: при противоречиях между требованиями Бюджетного кодекса и других правовых актов действуют нормы Бюджетного кодекса. Игнорирование Правительством РФ этого предписания негативно отражается на исполнении бюджета.

Исполняя Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 г.». Правительство РФ фактически не обеспечило выполнение текстовых статей этого Закона: из 163 текстовых статей исполнено всего 59 (36,1%), частично исполнены 60 (36,8%), исполнены с нарушением сроков 12 (7,3%), не исполнеКонюхова Т.В. К вопросу об актах бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. - 2003, - № 12.

ны 32 статьи (19,6%). В Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № «О федеральном бюджете на 2002 г.» изменения и дополнения вносились десять раз.

Подчеркивая, что информация носит предварительный характер, Счетная палата РФ в материалах к вопросу «Об итогах исполнения федерального бюджета на 2002 год и задачах на 2003 год» отмечает, что нарушения Бюджетного кодекса Российской Федерации были допущены и в ходе исполнения федерального бюджета РФ 2002 г. Из 153 статей Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 г.» исполнены требования 70 статей (46%), не полностью исполнены требования 40 (26%), при исполнении требований статей (17%) нарушены сроки, не исполнены требования 3 статей (2%).

Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 г.», как это установили эксперты Счетной палаты РФ, также содержал несоответствия Бюджетному кодексу РФ и иному действуюш,ему федеральному законодательству. В целом выявлено несоответствие 24 статей внесенного законопроекта Бюджетному кодексу РФ»^.

Приведенный факты свидетельствуют о том, что обеспечение верховенства БК РФ реализуется крайне неудовлетворительно.

Требование о верховенстве БК РФ в полной мере касается и указов Президента Российской Федерации (пункт 1 ст. 3), регулируюш;их отношения, возникаюш;ие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуш;ествления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга (пункт 1 ст. 1).

^ См.: Чернявский B.C. Государственный финансовый контроль: проблемы эффективности // Финансовое право. - 2004. - J » 3. - С. 12.

Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения^, на основании и во исполнение БК РФ, принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, указов Президента РФ. Вместе с тем, если Президент РФ издает указы, регулирующие только часть бюджетных правоотношений (пункт 1 ст. 1), то Правительство РФ, вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных правоотношений, предусмотренных как пунктом 1 ст. 1, так и пунктом 2 ст. 1.

Как представляется нынешняя редакция ст. 1 БК РФ и пункта 1 ст. 3 БК РФ не отражает реально сложившейся практики участия Президента РФ в регулировании бюджетных правоотношений и не согласованы с положениями Дело в том, что влияние главы государства на развитие бюджетных правоотношений не ограничивается изданием соответствуюших указов, предусмотренных пунктом 1 ст. 3 БК РФ и касающихся бюджетных правоотношений, названных в пункте 1 ст. 1 БК РФ. Пунктом «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации определено, что Президент Российской Федерации «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства». Паряду с этим, в соответствии со ст. 170 БК РФ Федеральному Собранию Российской Федерации направляется ежегодное Бюджетное послание Президента Российской Федерации, в котором определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год.

Формально ежегодные послания Президента РФ не являются составной частью бюджетного законодательства и источником права в бюджетной сфеп См. напр.: О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2006 года J » 101 // Российская газета. - 2006, 14 марта.

ре. Однако, как справедливо отмечает В.В. Денисенко^, хотя ежегодные послания Президента РФ не являются нормативными актами, а значит, с юридической точки зрения, не имеют обязательной силы, их содержание оказывает значительное влияние не только на законодательный орган, но и на органы исполнительной и судебной власти, а также на формирование общественного мнения в стране. Президентские послания - скорее акты политического характера, содержащие программные принципы, в которых излагается видение главой государства будущего политического курса России.

Вместе с тем, авторитет нынещнего Президента Российской Федерации В.В. Путина настолько высок, что о ненормативности и необязательности его ежегодных посланий можно говорить скорее в теоретическом, нежели в практическом смысле. Сегодня послания главы государства воспринимаются всеми как непосредственное руководство к действию. Весьма красноречиво об этом свидетельствует, например, то, что во время встречи 6 мая 2005 года в Кремле с Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Председатель Совета Федерации СМ. Миронов заявил, что «сейчас важно законодательно обеспечить рещение задач, которые президент сформулировал в ежегодном послании»'°.

Особенностью президентских посланий последних двух лет является их целенаправленность и преемственность.

Выступая перед депутатами Федерального Собрания в Кремле 25 апреля 2005 года. Президент Российской Федерации подчеркнул, что «самые актуальные из стоящих перед нами социально-экономических задач, включая конкретные национальные проекты, были названы еще в предыдущем ПоПодр. см.: Денисенко В.В. Бюджетные послания Президента Российской Федерации: концептуально-правовой анализ // Философия права. - 2005. - № 4. - С. 13-17.

'° http://www.vesti.ru/news.html?id=72329&sid=5.

слании», и что он «намерен развивать их в предстояп];ем Бюджетном послании, а также в ряде других документов»".

В числе принципиальных идеологических и политических вопросов, затронутых в Послании 2005 года. Президент несколько раз акцентировал внимание на тех проблемах, решение которых зависит от положения дел в бюджетной сфере, что уже само по себе свидетельствует о значении бюджетного процесса и имманентно связанных с ним бюджетных правоотношений.

Так, касаясь процесса обьединения субъектов Федерации, В.В. Путин отметил, что это «дело сложное, но иначе в отдельных случаях — хочу это подчеркнуть, не всегда и не везде, а в отдельных случаях - мы не сможем сконцентрировать ресурсы государства для управления огромной и уникальной по своему составу территорией. Ведь многие субъекты у нас являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) возникают постоянно. Однако вся энергия пока что уходит на споры и согласования. А порой - даже на выяснение отношений в судах, в том числе в Конституционном. И это происходит тогда, когда уже появились и новые возможности, и необходимость реализовать целый ряд крупных национальных проектов».

Остановившись на другой, сложной для нашего обп];ества теме - последствиях алкоголизма и наркомании, глава государства подчеркнул, что «эту проблему невозможно решить методом запретов... Результатом нашей работы должна стать осознанная молодым поколением необходимость в здоровом образе жизни, в занятиях физической культурой и спортом... Между тем, просматривая бюджетные программы следуюшего года, инвестиционные программы Правительства, не увидел там никакого желания решать эту проблему на федеральном уровне. Понятно, что это, прежде всего, по законодательству вопросы региональные и муниципальные, но без соответстСм.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газ. — 2005, 26 апреля.

вующей поддержки со стороны федерального Правительства проблему нам эту не решить».

Говоря о накопившихся годами проблемах, касающихся заработной платы учителей, врачей, работников культуры, науки и военнослужащих В.В.

Путин заявил, что «мы сможем добиться приближения средней зарплаты в бюджетном секторе к средней зарплате по стране. При этом надо иметь в виду, что ответственность за установление размера и своевременная выплата зарплат большинству бюджетников лежит на властях регионов. И нужно выстраивать межбюджетные отношения таким образом, чтобы субъекты Российской Федерации также имели возможность повышать заработную плату в бюджетной сфере опережающими темпами».

Если сравнивать послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства с бюджетными посланиями, то они имеют как общие, так и отличительные, специфические признаки.

Общее в них то, что они: а) являются обращениями главы государства;

б) адресованы Федеральному Собранию; в) имеют политическую направленность; г) носят ежегодный характер.

Основные различия проявляются в:

- правовой основе посланий.

В отличие от ежегодных посланий о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства бюджетные послания предусмотрены не Конституцией Российской Федерации, а Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 170 БК РФ).

-разновременной ориентации обращений.

Ежегодные послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства ориентированы на текущий календарный год, а бюджетные послания - на следующий финансовый год.

- регламентации сроков обращения.

Конституция Российской Федерации не содержит указания на конкретные сроки обращения Президента Российской Федерации с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Бюджетное послание в соответствии с частью 1 ст. 170 БК РФ направляется не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

- степени конкретизации задач.

В отличие от послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, которое лишь задает векторы развития, бюджетное послание по своей специфике носит более конкретный характер и, в соответствии с пунктом 2 ст. 170 БК РФ, в нем «определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год». Более того, «согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета»'^.

Таким образом, в г^елях устранения несогласованности между положениями статьи 1, пункта 1 статьи 3 и статьи 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и для придания Бюдж:етным посланиям Президента Российской Федерации той юридической силы, которой они фактически обладают, предлагается внести в Бюдэ/сетный кодекс Российской Федерации соответствующие изменения:

1) статью 2 дополнить пунктом 3 следующего содержания:

Бюдэюетные послания Президента Российской Федерации, предусмотренные статьей 170 настоящего Кодекса, являются неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюдж:ета и предшествуют принятию федеральных законов о федеральном бюдж:ете на соответстСм.: Преамбула Бюджетного послания Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2001 год» // Российская газ. - 2001, 1 июня.

вующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год.

2) часть 2 ст. 170 после слов «на очередной финансовый год» дополнить словами «и среднесрочную перспективу».

Федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие бюджетные правоотнощения'"', предусмотренные ст. 1 БК РФ, в случаях и пределах, предусмотренных БК РФ, федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения ^'*, в пределах своей компетенции (пункты 4 и 5 ст. 3).

Законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год, законы субъектов РФ и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения, являются составСм. напр.: Об утверждении Порядка сокращения в 2005 году лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 8 февраля 2005 г. № 16н // Российская газета. марта.

''* См. напр.: О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Адыгея: Закон Республики Адыгея от 25 июня 2002 г. № 73 (с изм. от 25 июня, 7 июля, 10 ноября 2003 г., 24 мая 2004 г.) // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2002. № 6, июнь; О принятии «Положения о бюджетном процессе в городе Ростове-на-Дону» в новой редакции: Решение Ростовскойна-Дону городской думы от 21 декабря 2005 года № 80 заседание № 5 // Ростов Официальный. - 2005, 27 декабря.

ной частью бюджетного законодательства РФ (часть 1 ст. 2). В этой связи заслуживает внимания классификация принципов бюджетного правотворчества субъектов РФ, предложенная Ю.А. Крохиной по политико-правовым, экономико-правовым и организационно-правовым основаниям'^. Вместе с тем, региональное бюджетное законодательство отличается неоднородностью.

Более того, в каждом субъекте РФ образуется своя правовая система, своя система правовых актов'^, Последнее обстоятельство обусловливает целесообразность самостоятельного рассмотрения вопроса об особенностях правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации.

Анализ бюджетного законодательства Российской Федерации был бы не полным без рассмотрения вопроса о взаимодействии национального законодательства и норм международного права. В соответствие с частью 4 ст. Конституции Российской Федерации, обш;епризнанные-принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. Наряду с этим, в части 2 ст. БК РФ содержится следующее уточнение: международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям, указанным в ст. 1 БК РФ, непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Действие бюджетного законодательства во времени также имеет свои особенности, обусловленные тем, что акты бюджетного законодательства '^ См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под. ред.

Н.И. Химичевой. - М., 2001. - С. 105-106.

'^ Подр. см.: Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации // Журнал российского права. — 2001. - N° п.-С. 59-13.

Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом (часть 1 ст. 5 БК РФ). В силу особой значимости бюджетного законодательства для финансового регулирования предусмотрено, что закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания. Закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке (часть 2 ст. 5 БК РФ).

Таким образом, регламентация бюджетных правоотношений обеспечивается системой норм, составляющих бюджетное законодательство, в том числе согласованное с Бюджетными посланиями Президента Российской Федерации текущее бюджетное законодательство о федеральном бюдэюете, бюдж:етах субъектов Российской Федерации и местных бюдж:етах на соответствующий год; а их реализация осуществляется в конкретно очерченной сфере финансового регулирования.

2. Имманентность бюдокетных правоотношений бюджетному процессу.

Исходя из содержания пункта 1 ст. 1 БК РФ, бюджетные отношения могут возникать:

а) в процессе формирования доходов и осуш;ествления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуш;ествления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

б) в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что данные правоотношения имманентно связаны с бюджетным процессом, который в ст. 6 БК РФ определяется как «регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением».

Следовательно, бюдоюетные правоотношения по своей природе являются разновидностью прог^ессуальных правоотношений и могут возникать, развиваться и прекращаться только в рамках бюджетного процесса.

В свою очередь, в бюджетном процессе могут быть выделены стадии.

По этому вопросу в литературе встречаются различные точки зрения. Так, О.Н. Горбунова выделяет стадии: составления проекта бюджета; рассмотрения и утверждения бюджета; исполнения бюджета; отчет об исполнении бюджета'^. А. Золотарева выделяет стадии составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета, а также бюджетный контроль и ответственность за бюджетные правонарушения'^.

Исходя из законодательного определения дефиниции «бюджетный процесс», он включает стадии составления проекта бюджета, рассмотрения проекта бюджета, утверждения бюджета, исполнения бюджета (включая формирование доходов и осуществление расходов бюджетов), а также контроль исполнения бюджета.

Если буквально толковать текст ст. 6 БК РФ, то контроль отнесен только к одной стадии бюджетного процесса, а именно к стад;ии исполнения бюджета. В этой связи представляет интерес анализ следующих положений ст. 157БКРФ:

'^ По др. см.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М., 1999.-С. 189-203.

Подр. см.: Золотарева А. Совершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов.-М., 1999.

1. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюдэюетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления, 2. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

2.1. Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации (п. 2.1 введен Федеральным законом от 27.12.2005 №198-ФЗ).

Следовательно, в ст. 157 БК РФ законодатель: 1) разграничивает такие понятия как «контроль за исполнением бюджетов», «экспертиза проектов бюдж:етов», «проверка бюдж:етов»; 2) выделяет предварительный, текущий и последующий контроль применительно к стадии исполнения бюдж:ета.

Между тем, в пункте 1 ст. 265 БК РФ установлено, что законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуш;ествляют следующие формы финансового контроля:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

- текуш;ий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Иными словами из ст. 265 БК РФ следует, что осуществление контроля предусмотрено на следующих стадиях бюджетного процесса:

- на стадии рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета предварительный контроль;

- на стадии исполнения бюджета - текущий контроль;

- на стадии рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета - последующий контроль.

Таким образом, между ст. 157 и ст. 265 БК РФ налицо явное противоречие, в основе которого различный подход к определению содержания контроля. Для разрещения существующей проблемы целесообразно обратиться к ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, определяющей цели контроля и из которой буквально следует: «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирзпюп];ие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный упдерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»'^.

Представляется справедливым, что «вскрытие отклонений... на возможно более ранней стадии» означает необходимость контроля уже на стадии составления проекта бюджета. Кроме того, экспертиза проектов бюджетов есть ничто иное, как инструмент предварительного контроля на стадии составления проекта бюджета.

Кроме того, понятие терминов, используемых в ст. 265 БК РФ, не соответствует терминологии ст. 2. Лимской декларации руководящих принципов контроля, в которой введены в оборот понятия «предварительный контроль»

и «контроль по факту». Их содержание таково:

«1. Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту - это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения.

2. Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными денежными и материальными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным органом или другими контрольными организациями.

3. Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарущения до того, как они произощли. Однако ее недостатком является переЛимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в году) // Контроллинг. - 1991. - № 1. - С. 55.

грузка в работе высшего контрольного органа и неопределенность в отношении ответственности перед законом. Проверка по факту, проведенная высшим контрольным органом, приводит к привлечению виновных к ответственности, компенсации причиненного уш;ерба, предотврашению нарушений в будуш;ем, 4. Проводит ли высший контрольный орган предварительную проверку или нет, зависит от законодательства, условий и требований к органам контроля в отдельной стране. Проведение же ревизий по факту является прямой обязанностью высшего контрольного органа независимо от того, занимается он предварительной ревизией или нет».

Сопоставление ст. 2 Лимской декларации руководящих принципов контроля и ст. 265 БК РФ позволяет сделать следуюш;ие выводы.

Во-первых, «предварительный контроль» по терминологии Лимской декларации руководяш;их принципов контроля может иметь место при осуп^ествлении любой из форм финансового контроля, названных в ст. 265 БК РФ.

Во-вторых, предварительный, текущий и последующий контроль точнее определять не как формы финансового контроля, а как его стадии. Это обусловлено тем, что под формой обычно понимают внешнее выражение деятельности, в то время как стадия выступает временной характеристикой.

В-третьих, применительно к стадиям контроля вместо термина «предварительный контроль» следует использовать термин «предшествующий контроль».

Таким образом, в целях устранения противоречий между положениями статей БК РФ, а также приведения их в соответствие с положениями Лимской декларации руководящих принципов контроля предлагается:

а) в пункте 1 ст. 1 БК РФ абзац 2 изложить в следующей редакции:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверж:дения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а такж:е в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях этой деятельности;

в) в ст. 6 БК РФ понятие бюджетного процесса изложить в следующей редакции:

- бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюдж:етного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюдж:етов, проектов бюджетов государственных внебюдэюетных фондов, утверждению и исполнению бюдж:етов и бюдж:етов государственных внебюджетных фондов, рассмотрению и утверж:дению отчетов об исполнении бюдэ/сетов и бюдж:етов государственных внебюдж:етных фондов, включая финансовый контроль на всех стадиях этой деятельности;

- слово «формы» заменить словом «стадии»;

- понятие «предварительный контроль» заменить понятием «предшествующий контроль».

Как представляется, сформулированные предложения затрагивают не столько терминологическую, сколько содержательную сторону бюджетного законодательства.

3. Отраслевые особенности состава бюдокетного правоотношения.

Сущностной характеристикой всякого правоотношения выступает его состав. Поэтому вопрос о составе правоотношения, количестве элементов, входящих в его структуру является одним из наиболее сложных в общей теории права.

Одни авторы считают, что структура правоотношения имеет четыре необходимых элемента: субъекты, объект, право и обязанность^^, по мнению других правоотношение обладает сложной по составу структурой, в нее входят субъект, объект и содержание правоотношения^'. Если принять во внимание утверждение В.К. Бабаева о том, что состав правоотношения образуют «субъекты правоотношения, содержание правоотношения и объекты правоотношения», при этом «субъективное право и юридическая обязанность являются содержанием правоотношения»^^, то между представленными точками зрения принципиальных отличий нет.

Но существует и иные взгляды на содержание правоотношения. Так, С.С. Алексеев отмечает, что правоотношение является сложным образованием, оно имеет определенное внутреннее строение, а к элементам правоотношения он относит его участников, их права и обязанности, поведение, а также объект правоотношения^^. С ним солидаризуется Д.Н. Бахрах, который выделяет в правоотношении две стороны: материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанностиЗ^"^.

Если анализировать правоотношение через категории диалектики, то становится очевидным, что содержание правоотношения придает ему специфику, обусловленную особенностями нормативного регулирования конкретной сферы правовой действительности, позволяя рассматривать «систему как единство строения и состояния фрагмента действительности», чем и является, в сущности, единичное правоотношение. При этом отнесение содержаСм. напр.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. - М., 1995.

- С. 309.

См. напр.: Кобцев В.П. Правоотношение: субъекты и состав. - Краснодар, 1998.-С. 5-6.

^^ Бабаев В.К. Правовые отношения // Общая теория права. Курс лекций. Под общ. ред. В.К. Бабаева. - П. Новгород, 1993. - С. 412, 418.

^^ Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. М., 1982. С. 98-100.

^* Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. С. 47.

^^ Самбуров Э.А. Взаимосвязь категорий диалектики. - М., 1987. - С. 84.

ния к элементам правоотношения позволяет судить о характере и цели правоотношения^^.

Нет единства взглядов и относительно того, что является объектом правоотношения. Некоторые авторы утверждают, что объектом правоотношения выступает «все то, по поводу чего субъекты реализуют свои правомочия и юридические обязанности»^^, «то, по поводу чего возникли отношения»^^, другие данные определения считают ошибочными, поскольку в таком случае «невозможно выяснить, какой же элемент обш;ественных отношений, какое благо интересует субъекта правовой связи»^^.

Из множества различных позиций предпочтительнее других та, в соответствие с которой объект правоотношения - это то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов. Споры относительно того, что непосредственно выступает в качестве объекта правоотношения:

только ли предметы материального мира или поведение, действия лиц либо и то и другое одновременно, ведутся в рамках двух теорий: монистической (теория единого объекта) и плюралистической (теория множественности объектов). В этой связи автор разделяют позицию, в соответствие с которой «объектом правоотношения являются предметы материального мира, продукты духовного творчества, личные неимуш;ественные блага, на которые направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов, а также само поведение участников правоотношений и результаты этого повеИнтерес, который в обш;ей теории права проявлялся и продолжает проявляться к проблемам правоотношения, подтверждается наличием значиБабаев В.К. Указ. раб. - С. 412, 418.

^^ Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - Киев, 1979. - С. 29Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. - С. 47.

^^ Бабаев В.К. Указ. раб. - С. 421.

^° Денисенко В.В. Системный анализ административно-деликтных отношений.-СПб., 2001.-С. 163.

тельного числа фундаментальных работ^'. Рассмотренные общеправовые положения отражают то общее, что присуще всякому правоотношению. Вместе с тем, «наличие отраслевых норм права переводит правоотношения из категории правоотношений вообще в разряд конкретных, фактических правоотношений, приобретающих специфические черты соответствующей отрасли права»^^. В этой связи представителями отраслевых наук выделяются и анализируются особенности отраслевых правоотношений^^.

Основные параметры бюджетных правоотношений могут быть описаны исходя из положений общей теории правоотношений, вместе с тем они обладают ярко выраженной спецификой. Характер бюджетных правоотношений как правовой категории определяется их ролью и местом в механизСм. напр.: Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения / Вопросы общей теории советского права. - М., 1960. Бабаев В.К. Понятие права // Общая теория права / Под общей ред. проф. В.К. Бабаева. - Н. Повгород, 1993; Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отнощения. - Д., 1981; Карева М.П., Айзенберг A.M. Правовые нормы и правоотношения. М., 1949;

Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. - М., 1958;

Кобцев В.П. Правоотношение: субъекты и состав. - Краснодар, 1998; Протасов В.Н. Правоотнощение как система. - М., 1991; Ткаченко Ю. Г. Методологические вопросы теории правоотношений. — М., 1980; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л., 1959; Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М., 1974.

"Денисенко В.В, Теория административно-деликтных отношений: Автореф.

дисс.... докт. юрид. наук. - СПб., 2002. - С. 14.

^^ См. напр.: Денисенко В.В. Системный анализ административно-деликтных отношений. - СПб., 2001; его же: Теория административно-деликтных отношений: Дисс.... докт. юрид. наук. - СПб., 2002; Елисейкин П.Ф. Гражданские процессуальные правоотношения. - Ярославль, 1975; Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. - Л., 1949; Карасева М.Ф.

Финансовое правоотношение. -Воронеж, 1997; Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - Киев, 1979; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976; Ломакин Д.В. Акционерное правоотношение. М., 1997; Оридорога М.Т. Брачное правоотношение. - Киев, 1971; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. - Л., 1972; Салищева Н.Г. Административно-правовые нормы и административно-правовые отнощения. Советское административное право. - М., 1960; Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. - М., 1968; Тархов В.А. Гражданское правоотношение. - Уфа, 1993; Шуршалов В.М. Международные правоотношения. - М., 1971.

мах правового регулирования и правового воздействия, функциональным назначением, конкретным предметным содержанием, основаниями возникновения, субъектным составом, материально-правовым и процедурнопроцессуальным выражением, самостоятельной нормативно-правовой регламентацией.

На содержание бюджетных правоотношений оказывает влияние множество факторов, включая состояние нормативно-правового регулирования, которое отличается сложностью и противоречивостью, прежде всего, из-за того, что регулирование в этой сфере осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также актами, имеющими разную юридическую силу: законами и подзаконными актами.

Вполне очевидно, что конкретное содержание бюджетных правоотношений обусловлено и определяется стадией бюджетного процесса, для каждой из которых характерно наличие «своего» субъектного состава.

4. Финансово-контрольные правоотношения как составная часть бюджетных правоотношений.

Специфика бюджетных правоотношений проявляется и в том, что их составной частью выступают финансово-контрольные правоотношения на всех стадиях бюджетного процесса. Некоторые авторы выделяют контрольные правоотношения как разновидность финансовых правоотношений^"^.

Другие отмечают, что «перечисленные в Бюджетном кодексе России органы осуществляют в принципе один и тот же контроль - бюджетнофинансовый^^. Вместе с тем, бюджетно-финансовый контроль есть часть финансового контроля. Кроме того, бюджетные правоотношения по своему содержанию шире финансово-контрольных отношений в бюджетной сфере.

^^ См. напр.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля.-М., 2000. - С. 135-145.

^^ См.: Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах и ответах) / Нод общ. ред. докт. юрид. наук, проф., академика РАЕН С!.В. Степашина.-М., 2001.-С. 33.

Содержание финансового контроля в бюджетной сфере выражается следующим образом.

Предшествующий контроль (по терминологии диссертанта), осуществляется путем подготовки экспертных заключений по проектам соответствующих бюджетов, смет внебюджетных фондов, проектам федеральных и региональных целевых программ, проектам иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

Текущий контроль осуществляется путем оперативного контроля хода исполнения бюджета всех уровней, проведения проверок и ревизий распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей и иных участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджета.

Последующий контроль осуществляется путем проведения внешнего аудита отчетов об исполнении соответствующих бюджетов, смет государственных внебюджетных фондов и целевых программ^^.

В литературе достаточно внимания уделено как определению понятия «финансовый контроль», так и его различным аспектам.

Можно выделить несколько определений рассматриваемого понятия в зависимости от различного понимания целей финансового контроля.

Так, по мнению А.Н. Козырина, «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансовохозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличеСм.: Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах и ответах) / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф., академика РАЕН С В. Степашина. - М., 2001.-С. 43.

ния доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»^^.

Н.И. Химичева считает, что «финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов». При этом, «значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности».

Достаточно близкую точку зрения высказывает Е.Ю. Грачева, которая финансовый контроль определяет как «контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод гpaждaн»''^.

Но если у Н.И. Химичевой целью финансового контроля выступает эффективное социально-экономическое развитие страны и отдельных регионов, то Е.Ю. Грачева акцентирует внимание на обеспечении приоритета прав и свобод граждан и связывает достижение поставленных целей с реализацией следующих задач: а) проведение проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотнощений; б) проверка правильности использования гоКозырин А.Н. Финансовый контроль / В уч. Финансовое право/ Нод ред.

проф. О.Н. Горбуновой. - М.:Юристъ, 1996.-С. 48.

^^ Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник. - М., 1995. - С. 83.

^^ Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М., 2000. - С. 112.

сударственными и муниципальными учреждениями, организациями и предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных средств (бюджетных средств, банковских ссуд и т.д.);

в) проверка соблюдения правил совершения различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств ранее названными субъектами; г) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффективного расходования материальных и денежных ресурсов; д) превентивная задача, состояш;ая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины; е) проверка законности в деятельности государственных и муниципальных органов, участвующих в финансовой деятельности"*".

Н.Д. Погосян выделяет другую существенную характеристику финансового контроля, определяя его «как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности)/'. Представление финансового контроля как процессуальной деятельности лишний раз подчеркивает, что бюджетные правоотношения могут развиваться исключительно в рамках бюджетного процесса.

Финансовый контроль традиционно рассматривается как институт общей части финансового права, наряду с этим отмечается специфика осуществления финансового контроля в сфере бюджета, кредитования, страхования, налогообложения'^^. В этой связи заслуживает внимания точка зрения Е.Ю. Грачевой, которая отмечает комплексный характер финансового контроля и называет ее единственной подотраслью финансового права, имеющей сложную структуру, которую образуют финансово-правовые нормы, включенные как в общую, так и в его особенную части. К общей части фиСм.: там же.

'^' Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. - М., 1998. - С. 109.

''^ См. напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М., 1999.-С. 109-135.

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА

нансового права можно отнести финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля, характеристику его форм и методов. Финансово-правовые нормы, регламентирующие проведение финансового контроля в различных сферах финансовой деятельности и вследствие этого обладающие специфическими целями, задачами, содержанием, выраженными в специальных нормативных актах (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, банковское, страховое, валютное законодательство), а также нормы, определяющие правовой статус контрольных органов в конкретной области финансовой деятельности, включаются в соответствующие институты финансового права'*''.

Небезынтересна позиция О.С. Шохина, по мнению которого финансовый контроль в соответствии с финансовым правом - это система институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающая вскрыть нарушения финансовой дисциплины'^'^.

Наряду с этим С О. Шохин выделяет финансово-экономический контроль, под которым он понимает многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, З^реждений и организаций с целью объективной оценки эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и '^^ См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М., 2000. - С. 113-114.

'* Шохин С О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации: Дис.... докт. юрид. наук. М., 1999. С 42.

финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов'^^.

Рассматривая проблемы совершенствования основных финансовоправовых институтов в условиях перехода России к рынку О.Н. Горбунова не без оснований отмечала, что «при составлении и реализации планов экономического и социального развития и осуществлении комплексных программ развития в основном осуществляется «жесткое» управление через прямые связи, происходит процесс реализации управленческих решений в основном без привлечения информации о фактическом состоянии объекта управления в данный момент функционирования и внешних условий его функционирования»"*^. Вместе с тем, финансовый контроль характеризуется наличием не только прямых, но и обратных связей.

А.А. Годунов считает, что место и значение контроля определяются тем, что он является способом организации обратных связей, благодаря которым орган управления получает информацию о ходе выполнения его решения»'*^. При этом финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системь/^.

Отмечая, что результатом реализации задач, обусловливающих достижение целей финансового контроля, является достижение правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности, Е.Ю. Грачева приходит к выводу.

^^ Шохин С О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации: Дис.... докт. юрид. наук. М., 1999. С.43.

/^ Горбунова О.Н. Проблемы соверщенствования основных финансовоправовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дис....

докт. юрид. наук. - М., 1996. - С. 24.

'^^ Годунов А.А. Социально-экономические проблемы управления социалистическим производством. - М: Экономика, 1975. - С. 124.

" ^ Козырин А.Н. Финансовый контроль / В уч. Финансовое право / Под ред.

проф. О.Н. Горбуновой. - М., 1996. - С. 47.

что финансовый контроль обеспечивает, таким образом, обратную связь, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Правильно поставленный финансовый контроль способствует избежанию ошибок'*^.

В этой связи, требуется уяснение того, что выступает условием и лежит в основе правильно поставленного финансового контроля? Если исходить из положений Лимской декларации руководящих принципов контроля, то важным условием для рационального управления государственными финансами и для эффективности принятых соответствующими учреждениями решений является и рациональное использование государственных средств соответствующее установленным правовым нормам. Поэтому правы те, кто отмечает, что «для наиболее полного проявления всех возможностей финансов, особенно в условиях правового государства, должно быть достаточное правовое обеспечение»^. В условиях федеративного государства это условие должно обеспечиваться не только наличием достаточного количества качественных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, но и согласованностью федерального и регионального законодательств. Это, в конечном счете, определяет в каком направлении в Российской Федерации идет развитие бюджетных и межбюджетных отношений.

Рассматривая проблемы межбюджетных отношений, некоторые авторы предлагают обратиться к зарубежному опыту. Так, М.А. Егорова считает, что финансовое законодательство Великобритании как унитарного государства с англосаксонской моделью местных бюджетов, скорее всего, не может способствовать улучшению правовой базы муниципальных финансов в Российской Федерации. Однако опыт французской модели управления местными финансами может укрепить правовые режимы местных бюджетов в России, '^^ Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М., 2000. - С. 112.

^° Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансовоправовых институтов в условиях перехода России к рынку. Автореф. дисс.

докт. юрид. наук. - М., 1996. - С. 34.

прежде всего в области распределения трансфертных ресурсов и государственного финансового контроля^'. Однако механическое заимствование чужой модели, даже такой совершенной какой представляется французская модель, не может рассматриваться в качестве панацеи решения российских проблем.

Более перспективным представляется развитие собственного опыта правотворчества в области бюджетного законодательства^^.

Рассмотренные обш;етеоретические положения, характеризуюп];ие правоотношение, и отраслевые особенности правовых отношений в бюджетной сфере позволяют диссертанту предложить следующее определение бюджетных правоотношений, Бюдэ/сетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного законодательства общественные отношения, возникающие, развивающиеся и изменяющиеся в рамках бюджетного процесса, участники которых реализуют предоставленные им правомочия по формированию доходов и осуществления расходов консолидированного бюдж:ета, бюдж:етов государственных внебюдж:етных фондов, осуществлению государственных и муниципальных заимствований, регулированию государственного и муниципального долга, составлению и рассмотрению проектов бюдж:етов всех уровней бюдэюетной системы Российской Федерации, их утвероюдению и исполнению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюдоюетов государственных внебюдж:етных фондов, а такж:е в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях бюдэюетного процесса.

^^ Егорова М.А, Правовой режим местных бюджетов в унитарных государствах (на примере Великобритании и Франции) // Финансовое право. - 2004. С. 64-68.

^^ См. напр.: Маркелов В.В. К вопросу о принципах регионального правотворчества в бюджетной сфере // Бюджетное право. - 2004. - № 3. - С. 21-24;

Проблемы контроля, связанные с формированием межбюджетных отношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями / Материалы конференции отделения Ассоциации контрольносчетных органов Российской Федерации в Южном Федеральном округе. Ростов-на-Дону, 2004.

1.2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Правовое регулирование бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации, с одной стороны, по своим очертаниям повторяет федеральное законодательство, с другой - имеет свои особенности, обусловленные, прежде всего, различными подходами к детализации бюджетных и межбюджетных правоотношений на региональном уровне.

Различия проявляются уже в самой структуре регионального законодательства, что наглядно может быть проиллюстрировано на основе сопоставления нормативно-правовых актов, регламентируюш;их бюджетные правоотношения в Республике Адыгея, Краснодарском и Ставропольском краях.

Ростовской области.

В каждом из четырех субъектов ежегодно принимаются законы о бюджете на очередной финансовый год^"', в каждом из них созданы контрольносчетные ^^ ^^ Закон Республики Адыгея от 11 февраля 2005 г. № 289 «О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2005 год» (с изменениями от 21 июня, 21 июля, 4 августа, 19 октября 2005 г.) // Собрание законодательства Республики Адыгея, 2005, Ш 2, февраль; Закон Краснодарского края от 28 декабря 2004 г. № 817-КЗ «О краевом бюджете на 2005 год» (с изменениями от февраля, 29 апреля, 31 мая, 15 и 21 июля, 11 августа, И октября и 7 ноября 2005 г.) // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, № 24 (95) от 30 декабря 2004 г., часть 2, стр. 5; О бюджете Ставропольского края на 2005 год: Закон Ставропольского края от 31 декабря 2004 г. Ш 126-кз (с изменениями от 21 марта, 28 июля 2005 г.) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. - 2005. - J » 3. Ст.

4235; Об областном бюджете на 2005 год: Областной закон Ростовской области от 14 декабря 2004 г. N° 211-ЗС (с изменениями от 16 февраля, 16 марта, 24 мая, 26 июля, 22 октября 2005 г.) // Наше время. 2004, 28 декабря.

^'^ О Контрольно-счетной палате Республики Адыгея: Закон Республики Адыгея от 26 июля 2002 г. JT 81 (с изменениями от 21 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Республики Адыгея, 2002, № 7, июль; О Контрольносчетной палате Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 6 февраля 1997 г. J b 64-КЗ (с изменениями от 6 июля 1999 г. и 4 февраля 2002 г.) // Кубанские новости, 1997, 18 февраля, № 31; О контрольно-счетной палате Вместе с тем, в качестве базовых законов в Ставропольском крае и Ростовской области приняты и действуют законы о бюджетном процессе^^, а в Республике Адыгея и Краснодарском крае - о бюджетном устройстве и бюджетном процессе^^.

Наряду с этим в Ростовской области принят закон «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области», в Краснодарском и Ставропольском краях, а также в Республике Адыгея утверждены программы экономического и социального развития субъекта соответственно на 2003 - 2008 годы, 2003 - 2007 годы и 2004 - годы ^^.

Государственной Думы Ставропольского края: Закон Ставропольского края от 24 июня 2002 г. № 25-кз // Ставропольская Правда. 2002, 27 июня, № 131О Контрольно-счетной палате Ростовской области: Областной закон Ростовской области от б марта 2002 г. № 220-ЗС (с изменениями от 11 июля 2002 г., 8 ноября 2005 г.) // Наше время. 2002, 14 марта, № 46.

^^ О бюджетном процессе в Ставропольском крае: Закон Ставропольского края от 5 августа 2003 г. № 30-кз (с изменениями от 30 июня, 1 июля 2004 г.) // Ставропольская правда, 2003, 7 августа, № 171 (23019); О бюджетном процессе в Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 6 августа 1996 г. № 22-ЗС (с изменениями от 19 сентября 2002 г., 25 декабря г., 14 декабря 2004 г., 8 ноября 2005 г.) // Наше время, 1996, 15 августа, № 144.

^^ О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Адыгея: Закон Республики Адыгея от 25 июня 2002 г. J 2 73 // Собрание законодательстV ва Республики Адыгея. 2002. № 6, июнь; О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от февраля 2002 г. № 437-КЗ // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, 2002, № 32 (62), стр. 33.

^^ О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 26 апреля 1999 г. № 33-ЗС (с изменениями от 29 ноября 1999 г., 24 сентября 2001 г., июня 2002 г., 30 сентября 2005 г.) // Наше время, 1999, 6 мая. № 76.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 
Похожие работы:

«Лупарев Евгений Борисович Административно-правовые споры Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук Научный консультант доктор юридических наук, профессор Старилов Ю.Н. Воронеж - 2003 3 Оглавление Список сокращений Введение Глава 1. Понятие и природа административно–правового спора § 1. Понятие административно–правового спора...»

«Миралиев Исфандир Карахонович Права человека в условиях формирования правового государства в Республике Таджикистан 12.00.01 – Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Сативалдыев Р.Ш. Душанбе - 2014 1 Содержание Введение..3- Глава 1. Взаимосвязь правового государства и прав человека:...»

«Лунева Анна Владимировна УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ДЕТОУБИЙСТВО: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ 12.00.08. – уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Е.Ю. Антонова Москва – ОГЛАВЛЕНИЕ...»

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Кудрякова, Ольга Валериановна 1. Правовые акты местного самоуправления 1.1. Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2003 Кудрякова, Ольга Валериановна Правовые акты местного самоуправления [Электронный ресурс]: Дис.. канд. юрид. наук : 12.00.02.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной библиотеки) Конституционное право; муниципальное право Полный текст: http://diss.rsl.ru/diss/03/0344/030344031.pdf Текст...»

«Околснова Ольга Алексеевна ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.13 – Информационное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор Федотов М. А. Москва – Содержание Введение § 1. Категория общественный контроль в науке информационного права и...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Волохова, Елена Викторовна Правовое регулирование предпринимательской деятельности по российскому законодательству: теоретико­правовое исследование Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Волохова, Елена Викторовна.    Правовое регулирование предпринимательской деятельности по российскому законодательству: теоретико­правовое исследование  [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.01. ­ Ростов н/Д: РГБ,...»

«Волков Владислав Эдуардович МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель кандидат юридических наук, профессор Полянский Виктор Владимирович Самара - СОДЕРЖАНИЕ Стр. Введение.. Глава 1. Местное самоуправление - предмет...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Добробаба, Марина Борисовна Административно­правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Добробаба, Марина Борисовна Административно­правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.14. ­ Краснодар: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки)...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Голикова, Анна Николаевна Договор ренты в гражданском праве Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Голикова, Анна Николаевна Договор ренты в гражданском праве : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.03. ­ М.: РГБ, 2005 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Гражданское право ­­ Российская Федерация ­­ Обязательственное право ­­ Отдельные виды обязательств...»

«Рожкова Марина Александровна ТЕОРИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ФАКТОВ ГРАЖДАНСКОГО И ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА: ПОНЯТИЯ, КЛАССИФИКАЦИИ, ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ Специальности: 12.00.03 – гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право 12.00.15 – гражданский процесс, арбитражный процесс ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук Научный консультант – доктор...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Лукьянова, Светлана Валерьевна Несостоятельность (банкротство) некоммерческих организаций Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Лукьянова, Светлана Валерьевна Несостоятельность (банкротство) некоммерческих организаций : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук : 12.00.03. ­ Рязань: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Гражданский...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чехун, Наталья Васильевна Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Чехун, Наталья Васильевна Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.14. ­ Саратов: РГБ, 2005 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки)...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Царгуш, Руслан Васильевич Налог на прибыль организаций в Российской Федерации Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Царгуш, Руслан Васильевич Налог на прибыль организаций в Российской Федерации : [Электронный ресурс] : Финансово­правовые аспекты : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.14. ­ М.: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Финансовое...»

«Дубессан Рафeд X. Дубессан РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ИРАК В XXI ВЕКЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук 12.00.02 – Конституционное право, муниципальное право, конституционный судебный...»

«Бибик Олег Николаевич ИСТОЧНИКИ УГОЛОВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : кандидат юридических наук, доцент Дмитриев О.В. Омск 2005 СОДЕРЖАНИЕ Введение Глава 1. Понятие источника уголовного права § 1. Теоретические...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Евтушенко, Виктория Федоровна Правовое положение налоговых агентов Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Евтушенко, Виктория Федоровна Правовое положение налоговых агентов : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.14. ­ М.: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Финансовое право ­­ Российская Федерация ­­ Правовое регулирование...»

«Козлова Елена Борисовна РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ДОГОВОРНЫХ МОДЕЛЕЙ, ОПОСРЕДУЮЩИХ СОЗДАНИЕ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12.00.03 – Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук...»

«Пешкова Татьяна Викторовна Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации Специальность:12.00.14 – Административное право; административный процесс ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : доктор юридических наук, профессор Ю.Н. Старилов Воронеж –...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Пройдаков, Алексей Александрович Порядок взыскания недоимок, пеней и штрафов в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Пройдаков, Алексей Александрович Порядок взыскания недоимок, пеней и штрафов в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.14. ­ М.: РГБ, 2006 (Из фондов Российской...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Овчинников, Сергей Сергеевич Правовое регулирование специальных налоговых режимов Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Овчинников, Сергей Сергеевич Правовое регулирование специальных налоговых режимов : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук : 12.00.14. ­ М.: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Финансовое...»






 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.