WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:     | 1 || 3 | 4 |

«ПРАВОВЫЕ АКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ...»

-- [ Страница 2 ] --

В-пятых, устав муниципального образования принимается представитель­ ным органом местного самоуправления или населением непосредственно, выра­ жает волю населения муниципального образования.

В-шестых, устав муниципального образования проходит свой цикл подго­ товки, принятия, регистрации, внесения изменений и дополнений, отличный от других правовых актов, в соответствии с законом субъекта Российской Федера­ ции.

В-седьмых, устав муниципального образования характеризуется наиболь­ шей стабильностью своих норм и длительностью существования и действия среди других правовых актов местного самоуправления.

§2. Структура и содержание уставов муниципальных образований Уставы муниципальных образований отличаются друг от друга своей струк­ турой, построением и соотношением составных частей, неодинаковой степенью собственно уставного регулирования, содержанием закрепленных в них институ­ тов'.

Структура уставов муниципальных образований не регламентируется дейст­ вующим законодательством. Основы содержания уставов муниципальных образо­ ваний регулируются как Федеральным законом "Об общих принципах организа­ ции местного самоуправления в Российской Федерации", так и законами субъек­ тов Федерации о местном самоуправлении.

Так, статья 8 Федерального закона "Об общих принципах организации мест­ ного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что в уставе муници­ пального образования указывается:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в ре­ шении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

Там же. С.74.

5) наименование и полномочия выборнькс, других органов местного само­ управления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного само­ управления, членов других выборных органов местного самоуправления, выбор­ ных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых ак­ тов органов местного самоуправления;





8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного пре­ кращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных ор­ ганов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного само­ управления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного само­ управления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципаль­ ной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные ком­ пактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исто­ рических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компе­ тенции и порядке деятельности органов местного самоуправления, должностных Л Ц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации'.

Первые четырнадцать обязательных положений устава составляют основу статуса муниципального образования. Каждое из этих положений должно непре­ менно содержаться в уставе. Содержание их определяется местным самоуправле­ нием.

Последнее пятнадцатое положение говорит о том, что федеральный закон оставил открытым перечень вопросов, которые может регулировать устав муни­ ципального образования. Таким образом, в уставах могут дополнительно закреп­ ляться другие положения, которые касаются вопросов местного значения, органи­ зации работы органов местного самоуправления, порядка образования организа­ ция общественного территориального самоуправления, порядка распределения полномочий исполнительных органов и другие.

Сопоставим структуры уставов муниципальных образований.

Устав города - героя Новороссийска состоит из девяти разделов, девяти глав и 79 статей:

Раздел I. Основы местного самоуправления города Глава I. Основание города и его статус.

Глава II. Понятие, принципы и система самоуправления.

Глава III. Участие населения в городском самоуправлении.

Раздел П. Представительный орган местного самоуправления - Городская Дума.

Глава IV. Правовое положение, порядок формирования Городской Думы.

Глава V. Депутаты Городской Думы.

Глава VI. Порядок работы Городской Думы.

' С З Р Ф. 1995.№35, Ст. 3506; 1996, № 17, Ст. 1917; 1996, № 49, Ст. 5500.

Раздел III. Глава муниципального образования (глава города).

Глава VII. Порядок избрания и полномочия главы города муниципального образования.

Раздел IV. Администрация города - исполнительный орган городского само­ управления.





Глава VIII. Система исполнительной власти города.

Глава IX. Полномочия городской администрации по вопросам городского управления.

Раздел V. Финансово-экономическая основа городского управления.

Раздел VI. Гарантии городского самоуправления.

Раздел VII. Ответственность органов и должностных лиц городского само­ управления, контроль за их деятельностью.

Раздел VIII. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти Краснодарского края.

Раздел IX. Принятие и внесение изменений и дополнений в Устав города Новороссийска'.

Устав Белореченского района Краснодарского края состоит из 14 глав и статей:

Глава 1. "Общие положения".

Глава П. "Предметы ведения органов местного самоуправления района.

Глава III. "Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления местного самоуправления в районе".

Глава IV. "Структура и порядок формирования органов местного само­ управления района".

Глава V. "Полномочия совета района, выборных должностных лиц и адми­ нистрации района".

Устав города-героя Новороссийска. Принят на заседании Городской Думы 12 августа 1996г, Глава VI. "Основание и виды ответственности органов местного самоуправ­ ления района".

Глава VII. "Порядок отзыва, выражения недоверия населением или досроч­ ного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления".

Глава VIII. "Статус депутата совета района и выборных должностных лиц местного самоуправления района".

Глава IX. "Организация работы органов местного самоуправления района".

Глава X. "Экономическая основа местного самоуправления района".

Глава XI. "Финансовая основа местного самоуправления района".

Глава XII. "Взаимодействие совета района, администрации и ее структурных подразделений".

Глава XIII. "Гарантии местного самоуправления".

Глава XIV. "Заключительные положения". В данном уставе 52 статьи'.

Сравнение структур различных уставов муниципальных образований пока­ зало, что одни из них построены из разделов и статей (Устав ПриморскоАхтарского района Краснодарского края), другие - из разделов, глав и статей (Ус­ тав города-героя Новороссийска, Устав города Иванова и другие), третьи, их большинство, - из глав и статей (Устав города Шуи Ивановской области. Устав муниципального образования "Белевский район" Тульской области. Устав Кореновского района Краснодарского края и другие).

Уставы муниципальных образований различаются также по количеству со­ ставных частей структуры устава. В исследованных нами уставах муниципальных образований количество глав и статей варьировало, соответственно, от 11 и ' Устав Белореченского района Краснодарского края. Принят Собранием представителей Бело­ реченского района 25 января 1996г. с дополнениями и изменениями от 05.03.96г., от 20.09.96г./Жизнь района. - 1996.-26 ноября. С.2-12.

(Устав муниципального образования "Белевский район "Тульской области) до 15 и 100 (Устав города Иванова).

Выборочный расчет показал, что среднестатистический устав муниципаль­ ного образования среди проанализированных нами уставов имеет структуру из глав и 66 статей. На наш взгляд, это количество глав и статей может обеспечить оптимальную полноту данного вида нормотворчества.

Содержание уставов муниципальных образований отражает разную степень регулирования ими различных сторон жизни муниципального образования. Так, сравнение содержаний выше приведенных: Устава города - героя Новороссийска и Устава Белореченского района Краснодарского края показывает, например, что правовое положение, порядок формирования, полномочия и порядок работы пред­ ставительного органа и исполнительного органа местного самоуправления регу­ лируются в уставе города Новороссийска отдельными главами, а в Уставе Белоре­ ченского района Краснодарского края данные вопросы излагают в шести главах без выделения отдельно по главам представительных органов и отдельно испол­ нительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Например, в главе V Устава Белореченского района "Полномочия Совета района, выборных должностных лиц и администрации района" статья 17 опреде­ ляет полномочия Совета района, статья 18 - полномочия главы района, статья 19полномочия администрации района.

В Уставе города Новороссийска раздел II "Представительный орган местно­ го самоуправления - Городская Дума" в главах IV - V определяет все вопросы формирования и компетенции Городской Думы, в том числе и полномочия этого представительного органа.

Полагаем, что в Уставе города Новороссийска структура и содержание уста­ ва построены логически более совершенно. Здесь, также подробнее регулируются вопросы формирования, деятельности представительных и исполнительных орга­ нов местного самоуправления.

Представляется целесообразным проанализировать и сравнить уставы муни­ ципальных образований по наличию в них обязательных положений, установлен­ ных статьей 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и их содержанию.

Анализ ряда уставов муниципальных образований показал, что, в основном, они разработаны в соответствии с пунктом 1 статьей 8 названного Федерального закона. Практически все проанализированные уставы содержат четырнадцать обя­ зательных положений, установленных Федеральным законом. Но излагаются эти положения с различной степенью конкретизации. Например, ряд уставов муници­ пальных образований в разделах и главах, посвященных органам местного само­ управления, очень подробно касается правового положения, порядка формирова­ ния и работы представительного органа местного самоуправления. Так, Устав го­ рода Иванова в главе 6 "Ивановская городская Дума" содержит 15 статей, в главе 7 "Администрация города" - 10 статей; Устав города Кропоткина Краснодарского края в разделе II "Городская Дума города Кропоткина - представительный орган местного самоуправления города Кропоткина" содержит 16 статей, а в разделе III "Администрация города Кропоткина - исполнительный орган местного само­ управления" - 10 статей.

К.Ф. Шеремет отмечает, что не все нормы Закона «Об общих принципах ор­ ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» носят императив­ ный характер. Есть нормы, устанавливающие только возможность определенных правовых решений в уставах муниципальных образований, например, возмож­ ность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, не пре­ вращая права отзыва в «общий принцип» организации местного самоуправления'.

' Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации / Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования.

Под. ред.: К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М.: 1998.-С.49.

Обращает на себя внимание тот факт, что, как правило, в тех уставах, где достаточно подробно регламентируется порядок создания, полномочия, функции представительного органа местного самоуправления, предусматривается долж­ ность председателя этого представительного органа.

Одни уставы в большей мере касаются вопросов администрации муници­ пального образования, включая особенности формирования сельской администра­ ции, а также вопросов установления полномочий администрации муниципального образования в различных областях деятельности. В других уставах широкую дета­ лизацию получили вопросы полномочий самоуправления муниципального образо­ вания по решению вопросов районного (городского) значения, о местном рефе­ рендуме, муниципальной службе и т.д.

Ю. А. Тихомиров отмечает недостатки в уставах муниципальных образова­ ний, на которые следует обратить внимание. Так, в некоторых уставах содержать­ ся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локаль­ ных норм. Вряд ли нужно в уставах давать характеристику прав и обязанностей граждан. Более целесообразно осуществлять конкретное регулирование способов гласности, информированности и участия граждан в местном самоуправлении.

Также, видимо, нет необходимости широко расписывать в уставах нормы о всех формах собственности, так как все это имеется в законах. На наш взгляд, более правильным было бы определить структуру хозяйства и формы хозяйствования.

По мнению В.И. Васильева, уставы необоснованно отличаются друг от дру­ га тем, что в одном случае подробнейшим образом расписано общественное тер­ риториальное самоуправление, а в другом —о нём говорится вскользь. В одном уставе скрупулезно регламентируется порядок проведения сельского схода, а в другом, - ему посвящена одна статья и т. д."

Васильев В. И. Указ. соч. С. 152.

Следует согласиться с автором о том, что не нужно выстраивать уставы всех районов с заранее определённым числом норм одного содержания. Однако у этих уставов «среднее арифметическое» всё же должно быть максимально сближено и стабильно.

В отдельных уставах отсутствует регламентация важнейших вопросов дея­ тельности муниципальных образований. По данным В. И. Васильева, в каждом шестом субъекте Федерации в нарушение ст.8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до последнего времени вообще не регламентировались структура и порядок форми­ рования органов местного самоуправления, их полномочия; организация деятель­ ности органов местного самоуправления; виды правовьгс актов, принимаемых ор­ ганами и должностными лицами местного самоуправления и т. д.' Таким образом, имеется необходимость специально обучать работников ап­ парата местного самоуправления принципам подготовки уставов, готовить спе­ циалистов муниципального права в соответствующих вузах.

Как отмечают сами практики, работники органов местного самоуправления, и уставы муниципальных образований, и положения о выборах, и многие другие нормативные акты местного значения разрабатываются специалистами регио­ нального уровняв Некоторыми авторами отмечается, что при принятии Устава муниципально­ го образования для представительного органа закладывается недостаточно кон­ трольных функций. Поэтому председателю Совета приходится делать все возмож­ ное, чтобы правовые акты представительного органа местного самоуправления работали и выполнялись.

' Васильев В.И. Указ. соч. С. 155.

~ Фейгин М. Кому писать муниципальные законы?// Местное самоуправление. - 1998,- №13.С.40.

Для этих целей, например, Красноярский городской Совет принял решение о создании контрольной палаты при Совете, которая будет следить за актами прива­ тизации, за принятыми решениями Совета и администрации города, за расходова­ нием бюджета города и другими правовыми актами местного самоуправления'.

Правоведы отмечают, что нет такого субъекта Федерации, где бы законода­ тельство в сфере местного самоуправления полностью соответствовало федераль­ ному. Субъекты Федерации трактуют те или иные нормы по-своему, в своем пред­ ставлении разрешительных рамок, что и отражается и на уставах муниципальных образований. Наиболее типичными нарушениями федерального законодательства со стороны субъектов Федерации являются: жесткая регламентация структуры ор­ ганов местного самоуправления; игнорирование мнения населения при установле­ нии границ муниципальных образований; упразднение местного самоуправления в ряде населенных пунктов и территорий; отнесение полномочий местного само­ управления к компетенции органов государственной власти; установление ряда ограничений права граждан избирать и быть избранными в органы местного само­ управления и другие^ По нашему мнению, содержание уставов муниципальных образований наиболее целесообразно излагать на такой структурной основе, которая по­ зволяет читающему выяснить полную информацию по конкретному субъекту муниципально-правовых отношений. Например, статьи о представительном органе местного самоуправления следовало бы излагать с учётом характеристики макси­ мального количества обязательных и других положений в отдельной главе, не распыляя их по различным главам.

' См. Сафонова Н. Депутат - не просто нормотворец// Российская Федерация сегодня. 1998.С.45-46.

^ См. Абрамова Ю., Соляник Н. Вакуум права порождает произвол // Российская Федерация се­ годня. - 1998. - №5.- С.32-33.

Полагаем, что в содержании уставов муниципальньгс образований должны найти отражение основные и другие положения в соответствии со ст. 8 Федераль­ ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­ сийской Федерации», а также, в достаточной мере, нормы федеральных законов и законов субъектов Федерации по местному самоуправлению §3. Порядок разработки, принятия и вступления в силу Федеральный закон "Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации" в статье 8 предусматривает разработку ус­ тава муниципальным образованием самостоятельно. Порядок разработки устава, процедуры его рассмотрения, утверждения и изменения Федеральным законом не регламентируется.

По вопросу разработки уставов муниципальных образований законы субъ­ ектов Федерации о местном самоуправлении, как правило, предусматривают ряд субъектов, обладающих правом внесения проекта устава муниципального образо­ вания. Например, в Ивановской области таким правом обладают:

отдельные жители муниципального образования, обладающее избиратель­ ным правом, или их группы;

общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории, и местные отделения общероссийских, региональных и об­ ластных объединений и партий;

депутаты представительного органа местного самоуправления'.

Закон Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области" добавляет, что правом внесения проекта Положения (Устава) местного общества обладают группы граждан численностью не менее одного процента от Закон Ивановской области "О местном самоуправлении в Ивановской области". Ст. 18.

числа членов местного сообщества, обладающих избирательным правом, а также глава муниципального образования'.

Перечисленных выше субъектов, имеющих право внесения проекта устава муниципального образования отмечают законы о местном самоуправлении Рязан­ ской области, Тюменской области, Тульской области и другие. А законами о ме­ стном самоуправлении Краснодарского края, Челябинской области, КабардиноБалкарской Республики и ряда других субъектов Федерации не устанавливаются субъекты, имеющие право вносить проект устава муниципального образования, а право на их определение передается муниципальным образованиям, что, по наше­ му мнению, является более правильным в соответствии со ст. 8. П. 2 Федерально­ го закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ ской Федерации».

Таким образом, законами субъектов Федерации о местном самоуправлении осуществляется частичная регламентация порядка разработки уставов муници­ пальных образований в части определения субъектов, обладающих правом вно­ сить проекты устава муниципального образования.

Уставы муниципальных образований по-разному устанавливают порядок разработки устава муниципального образования. Например, устав города Иванова ограничивается перечислением субъектов, имеющих право правотворческой ини­ циативы. Устав города Шуи Ивановской области по поводу субъектов нормотворческой инициативы делает в статье 65 ссылку на статью 18 закона Ивановской об­ ласти "О местном самоуправлении в Ивановской области".

А в Краснодарском крае в уставах анализируемых муниципальных образо­ ваний в отношении порядка разработки уставов муниципальных образований в основном наблюдается единообразие.

' Закон Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области" от 13.04. №12-03.

Так, практически во всех уставах отмечается, что правом внесения проекта Устава обладают граждане, их группы, общественные и политические объедине­ ния, созданные на территории муниципального образования, и местные отделения общероссийских объединений, органы местного самоуправления.

Анализ законов субъектов Федерации о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований показывает значительные расхождения в подходах муниципальных образований к порядку разработки устава. Исходя из этого, опыт муниципальных образований, где порядок разработки уставов установлен доста­ точно подробно и ясно для населения регламентирован, целесообразно распро­ странить для других субъектов Федерации и муниципальных образований для внесения изменений и дополнений, соответственно, в законы и уставы муници­ пальных образований.

Проект Устава публикуется в средствах массовой информации муници­ пального образования для предварительного обсуждения.

Срок всенародного обсуждения проекта Устава муниципального образова­ ния устанавливается представительным органом местного самоуправления. На­ пример, в Белгородской области он не может быть менее одного месяца со дня его официального опубликования'.

В отношении порядка принятия уставов муниципальных образований Феде­ ральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил только субъектов принятия устава - это пред­ ставительный орган местного самоуправления или население непосредственно.

Законы субъектов Федерации по этому вопросу, в основном, воспроизводят положение Федерального закона. Ряд законов, например, закон Свердловской об­ ласти "О местном самоуправлении в Свердловской области" дополнительно устаСм. Закон Белгородской области "О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" от 29 июля 1996г. №72/Бюллетень Белгородской областной Думы. - 1996. -№15.

П Б Л порядок голосования для принятия Устава - не менее двух третей от уста­ новленного числа депутатов представительного органа местного самоуправления.

Только некоторыми законами субъектов Федерации, например законом Кабарди­ но-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" определяется, что принимают устав местного самоуправления только представительные органы местного самоуправления'.

Считаем, что установив субъектом принятия устава муниципального обра­ зования только представительные органы местного самоуправления, данный закон Кабардино-Балкарской Республики нарушает пункт 2 статьи 8 Федерального за­ кона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым право выбора порядка принятия устава представлено муни­ ципальному образованию^ Кроме того, это также ограничивает право граждан Ка­ бардино-Балкарской Республики на участие в местном самоуправлении - в приня­ тии устава населением непосредственно.

Уставы муниципальных образований по рассматриваемому вопросу обычно имеют отдельную статью, которая так и именуется: "Принятие Устава района (го­ рода)".

В муниципальной практике в основном закрепляются следующие варианты принятия уставов:

а) устав города (района) принимается на городском (районном) референду­ б) устав города (района) принимается представительным органом местного самоуправления;

' Закон Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в КабардиноБалкарской Республике" от 18 октября 1995г. №21-РЗ/Кабардино-Балкарская правда.-1995.

№176-177.-20 октября.

^ СЗ РФ. - 1995. - №35.-Ст.3506.

в) устав города (района) принимается представительным органом местного самоуправления после утверждения на городском (районном) референдуме основ­ ных положений Устава (структуры органов самоуправления, их основных полно­ мочий, форм ответственности перед населением)'.

Большинство из анализируемых нами уставов муниципальных образований принято представительным органом местного самоуправления и, как правило, квалифицированным большинством, т. е. не менее чем двумя третями голосов от общего численного состава представительного органа (или от числа избранных депутатов).

Ряд уставов муниципальных образований, по нашему мнению, не совсем точно устанавливает норму голосования по вопросу принятия устава. Например, устанавливая норму: "...большинством голосов - не менее двух третей депутатов от установленной численности"^ не определяется сама "установленная числен­ ность". Здесь можно подразумевать и установленную Уставом численность депу­ татов представительного органа, при которой Совет района правомочен прини­ мать решения, а можно понимать установленную Уставом численность депутатов, составляющих Совет района. Понятно, что во втором случае, количество депута­ тов, принимающих решение, будет больше, чем в первом.

Около 10% анализируемых нами уставов муниципальных образований уста­ навливают норму принятия Устава - более половины от числа избранных депута­ тов' или более 50% от общего числа депутатов.

Некоторые уставы принимаются непосредственно населением муниципаль­ ного образования путем референдума (всенародного голосования). Этот порядок ' Проект Устава города (района). Подготовлен Фадеевым В. И., руководителем юридической службы СМГ РФ.

^ Устав Новопрокровского района Краснодарского края. Принят собранием представителей рай­ она 09 августа 1996 г.

^ Устав Ленинградского района Краснодарского края. Утвержден собранием представителей района 26 августа 199бг.

установлен уставами города Тулы, муниципальным образованием "Белевский район" Тульской области, города Дзержинского Московской области и другими.

Отдельные уставы муниципальных образований, например, города Красно­ дара, определяют порядок принятия устава представительным органом, устанав­ ливают, что по отдельным положениям (статьям, разделам, главам) уставам может проводится референдум. При этом какие конкретно положения и при каких усло­ виях могут утверждаться референдумом, не указывается.

Напротив, что представляется целесообразным, в Уставе города Шуи Ива­ новской области статьей 66 определяются положения Устава, пересматриваемые по результатам городского референдума. К исключительной компетенции город­ ского референдума относятся следующие положения Устава:

1) изменения к уставу принимаются Думой двумя третями голосов от обще­ го численного состава Думы;

2) заседание Думы правомочно, если на нем присутствуют не менее двух третей от общего числа депутатов;

3) глава города избирается жителями Шуи на 4 года;

4) глава города входит в состав городской Думы и обладает правом решаю­ щего голоса'. Далее установлено, что изъятие (упразднения) данной статьи, внесе­ ние в нее изменений, а также принятие Устава в новой редакции допускается только по результатам городского референдума.

Практически все уставы муниципальных образований определяют, что из­ менения и дополнения к уставу вносят в порядке, установленном для принятия ус­ тава. При этом в одних уставах перечисляются субъекты, имеющие право внесе­ ния изменений и дополнений, в других эти субъекты отражаются в статьях, опре­ деляющих порядок разработки устава: это граждане, их группы, общественные организации, расположенные на территории муниципального образования, должУстав города Шуи Ивановской области. Принят решением Шуйской городской Думы от августа 1996г. №8.

ностные лица органов местного самоуправления, органы территориального обще­ ственного самоуправления, представительный орган местного самоуправления.

В некоторых уставах отмечается, что предложения об изменении и дополне­ нии Устава предварительно рассматриваются комиссией представительного орга­ на, которая выносит по ним свое заключение. Проект изменений и дополнений публикуется в средствах массовой информации для обсуждения населением. Че­ рез 30 дней после их опубликования, с учетом замечаний и предложений, выска­ занных населением, комиссия вносит проект на рассмотрение сессии представительного органа местного самоуправления'.

Изменения и дополнения тех положений, статей, глав устава муниципально­ го образования, которые были приняты референдумом, должны быть приняты ре­ ферендумом муниципального образования, назначаемым с этой целью. Эта норма нашла свое отражение в соответствующих уставах муниципальных образований, например города - курорта Анапа, города Иванова, города Шуи Ивановской об­ ласти и других.

Вводя это правило муниципальные образования руководствовались статьей 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", где, в частности, гово­ рится о том, что решение, принятое на местном референдуме, может быть отмене­ но или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке'.Таким образом, внесение дополнений и изменений в устав, принятый на референдуме, имеет свои трудности для муниципального образования.

И с такими трудностями столкнулись организаторы референдума по приня­ тию Устава муниципального образования «Белевский район» Тульской области.

См. Устав Приморско-Ахтарского района Краснодарского края. Принят собранием представи­ телей Приморско-Ахтарского района 14 октября 1996г., протокол; 11.

- СЗ РФ. - 1997.-№38. - Ст. 4339.

После того, как Устав был принят на местном референдуме 23 ноября 1997 года, Тульское областное управление юстиции отказало в его регистрации на основании противоречия ряда его положений законодательству РФ и неточностей отдельных формулировок Устава. Но Устав был принят на референдуме, текст его нельзя из­ менять, и такая неопределенная ситуация продолжалась в течение года. В конце концов, Устав муниципального образования был уточнен и зарегистрирован с те­ ми поправками, которые были отмечены управлением юстиции, вопреки правилам проведения референдума. Анализируя данную ситуацию, сложно говорить о леги­ тимности данного Устава.

В случае изменения или дополнения действующего законодательства, регу­ лирующего основы местного самоуправления в Российской Федерации и в субъ­ екте Федерации или вступления в силу решения суда, обязывающего внести такие изменения или дополнения, уставами муниципальных образований, принятых на референдумах, определено, что только в выше приведенных случаях изменения и дополнения в устав вносятся решением представительного органа местного само­ управления. В других случаях, например, как отражено в уставе города Тулы, из­ менения и дополнения в Устав вносятся городской Думой на основании решения, принятого на референдуме жителей города Тулы в установленном порядке".

Но некоторые уставы муниципальных образований закрепляют, что измене­ ния и дополнения в устав принимаются как на референдуме, так и представи­ тельным органом местного самоуправления. При этом оговариваются те положе­ ния устава, которые могут изменяться и дополняться исключительно референдумом^ Поэтому, считаем целесообразным вариантом принятия уставов в тех муни­ ципальных образованиях, где на референдум выносится не весь устав, а его ос­ новные, определяющие организацию местного самоуправления, положения. И ' Устав города Тулы от 13 марта 1997 г.

^ Устав города Дзержинского Московской области. Принят на местном референдуме 17 декабря 1995г.

ТОЛЬКО через 3-5 лет, после его «апробирования» на практике, с учётом дополне­ ний и изменений, устав можно вынести на местный референдум в полном объёме.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации" установлено, что устав муниципального об­ разования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном за­ коном субъекта Российской Федерации. Этот порядок может быть установлен в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации, в Положениях или за­ конах о регистрации уставов. Как отмечает Ю. А. Тихомиров, последний вариант представляется более предпочтительным, поскольку точно соответствует форме регулирования регистрации, указанной в настоящем Законе'.

Правовое значение института государственной регистрации Уставов муни­ ципальных образований заключается в том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок государственной реги­ страции уставов муниципальных образований, предусматривающий проверку со­ ответствия положений, содержащихся в уставах, Конституции РФ и федеральным законам, законам субъектов Федерации. Иными словами, институт государствен­ ной регистрации уставов муниципальных образований есть одно из правовых средств, которое государство использует в целях конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина^ В настоящее время развернулась целая дискуссия о влиянии государствен­ ной регистрации на порядок вступления в силу устава муниципального образова­ ния. По вопросу о юридическом значении регистрации уставов муниципальных образований неоднократно высказывались Комитет по местному самоуправлению Государственной Думы РФ, Генеральная прокуратура, Верховный Суд. Единого подхода к данной проблеме выработано не было, мнения так и остались противоУказ. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного са­ моуправления в Российской Федерации". С.48.

^ Сурков Д. Регистрация уставов муниципальных образований. «Законность», 2000. № 1.

положными. Согласно первому из них (его поддерживают все названные феде­ ральные органы, за исключением Верховного Суда), факт вступления устава му­ ниципального образования в силу не связывается с процедурой его государствен­ ной регистрации, а решающее значение имеет факт его опубликования. Согласно второму мнению, опубликованные, но не прошедшие процедуру государственной регистрации уставы не могут считаться вступившими в законную силу. Подтвер­ ждением этому может служить постановление Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 года по делу о признании недействительными: п.4 ст. 6 Закона Рязанской области от 10,01.96 г. «О местном самоуправлении в Рязанской облас­ ти» в части, устанавливающей, что устав муниципального образования вступает в силу после его регистрации, и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области от 25.01.96 г.

«О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской облас­ ти» в части установления требования о том, что государственная регистрация ус­ тава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу, когда Верховный Суд РФ подтвердил, что государственная регист­ рация устава муниципального образования является необходимым условием всту­ пления его в силу'.

На наш взгляд, позиция Верховного Суда РФ является правильной, и мы также считаем, что акт государственной регистрации устава муниципального об­ разования является обязательной стадией соответствующего единого нормотворческого процесса, следующий за принятием устава и предшествующий его опуб­ ликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу.

Законами субъектов Федерации о местном самоуправлении конкретизиру­ ются органы, осуществляющие государственную регистрацию уставов мунициБюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 3, С. 5-6.

пальных образований. Главная проблема здесь в том, кто, какой орган государст­ венной власти субъекта Федерации должен ее осуществлять. Есть три варианта решения этой проблемы - администрацией субъекта Федерации, управлением юс­ тиции и представительным органом государственной власти субъекта Федерации.

Данный вопрос 31 мая 1999 года явился предметом рассмотрения Конституцион­ ного Суда РФ, когда было вынесено определение по делу о проверке конституци­ онности положений ст. 4, 5 и 6, ч. II ст. 7 и ст. 9 Закона Санкт-Петербурга «О по­ рядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга». В своем запросе в Конституционный Суд РФ Администрация Санкт-Петербурга ут­ верждала, что этими положениями, определяющими полномочия Законодательно­ го Собрания Санкт-Петербурга по регистрации уставов муниципальных образова­ ний нарушается закрепленный ст. 10 Конституции РФ принцип разделения вла­ стей, поскольку регистрация уставов, по мнению заявителя, относится к исполни­ тельно-распорядительной деятельности, по своему характеру является админист­ ративной функцией, и должна осуществляться органами исполнительной власти.

Но Конституционный Суд РФ вынес определение, согласно которому установле­ ние порядка регистрации уставов муниципальных образований (в том числе опре­ деление того, какой государственный орган ее осуществляет), составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации и находится вне пределов ведения Рос­ сийской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, т.е. в этом вопросе субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регули­ рование'.

Поэтому регистрация может осуществляться и представительными, и ис­ полнительными органами субъекта Российской Федерации, но в точном соответ­ ствии с принятым законодательством. Так, закон Краснодарского края "О местСЗРФ. 1999.№23. Ст. 2891.

Н М самоуправлении в Краснодарском крае" в статье 5 устанавливает, что после принятия устав муниципального образования направляется в соответствии с крае­ вым законодательством в органы юстиции для государственной регистрации'. А статья 18 закона Ивановской области "О местном самоуправлении в Ивановской области" по вопросу регистрации устава указывает на закон Ивановской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ивановской области"^ Имеются субъекты Федерации, в которых регистрация уставов муниципаль­ ных образований осуществляется представительными органами субъектов Феде­ рации (Омская, Томская области и другие). Дума (Собрание) направляет устав в управление юстиции на правовую экспертизу, затем правовой комитет Думы (Со­ брания) готовит проект решения представительного органа о регистрации устава или об отказе в его регистрации. Вопрос о регистрации устава рассматривается на собрании представительного органа субъекта Федерации.

Считаем, что можно согласится с В.И. Васильевым, который считает такой порядок регистрации уставов наиболее предпочтительным и демократичным. Он предполагает открытое, гласное обсуждение всех возможных вопросов, а решение - наиболее объективное и наименее подверженное oшибкaм^ В некоторых законах субъектов Федерации о местном самоуправлении ус­ танавливается срок, обычно месяц, в течение которого осуществляется регистра­ ция устава муниципального образования, а также перечень необходимых для ре­ гистрации устава документов\ ' Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае».Ст.5.

^ Закон Ивановской области «О местном самоуправлении в Ивановской области». Ст. 18.

^ См. Васильев В.И. Указ. соч. С. 163-164.

* Закон Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области". Ст. 17.

Законами субъектов Федерации о порядке государственной регистрации ус­ тавов муниципальных образований устанавливаются следующие виды документов (на примере Воронежской области):

- устав муниципального образования;

- заявление о регистрации, подписанное главой муниципального образова­ - заверенная копия решения представительного органа местного самоуправ­ ления или местного референдума о принятии устава муниципального образования;

- документы об оплате регистрационного сбора и бланка регистрационного свидетельства;

- документ о представлении юридического адреса органам местного само­ Закон Свердловской области "О порядке государственной регистрации УсhraBOB муниципальных образований в Свердловской области" перечень докумен­ тов, необходимых для регистрации устава дополняет следующими: "Управление юстиции Свердловской области вправе потребовать представления выписки из протокола заседания представительного органа местного самоуправления или ко­ пий решения о назначении местного референдума и протокола по итогам голосо­ вания соответственно"^ Этими законами определяется, что документы на государственную регист­ рацию подаются в течение одного месяца со дня принятия устава муниципального образования. Изменения и дополнения в уставах муниципальных образований подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самих уставов муниципальных образований.

' См. О порядке государственной регистрации уставов о местном самоуправлении муниципаль­ ных образований в Воронежской области. Закон Воронежской области от 28.09.95г., с измен, от 21.12.95г.

^ О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Свердловской области. Закон Свердловской области от 26.01.96г. №6-03.

Орган юстиции субъекта Федерации в месячный срок обязан рассмотреть заявление о регистрации и принять решение: зарегистрировать устав муниципаль­ ного образования и выдать свидетельство о государственной регистрации, либо отказать в государственной регистрации и выдать письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Основанием для отказа в государственной регистрации уставов муници­ пальных образований (уставов местного самоуправления) являются: противоречия их положений Конституции Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) субъекта Федерации, федеральным законам и законам субъекта Федерации.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местно­ го самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Данным законом не устанавливается порядок, место и сроки опубликования устава. Подра­ зумевается, что до обнародования устав должен быть зарегистрирован в органах юстиции. Это положение отражается некоторыми законами субъектов Федерации.

Например, закон Иркутской области "О государственной регистрации уставов му­ ниципальных образований (уставов местного самоуправления) в Иркутской облас­ ти официальное опубликование и вступление в силу уставов муниципальных об­ разований представляет следующим образом: "Устав муниципального образова­ ния (устав местного самоуправления) вступает в силу после его официального опубликования. Официальное опубликование устава муниципального образования производится с указанием реквизитов решения о его государственной регистра­ ции"'. Таким образом, сначала устав должен быть зарегистрирован, а только затем ' О государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов местного само­ управления) в Иркутской области. Закон Иркутской области от 18 мая 1996 г. №32-03/ Местного самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. -М.; Юрид.

лит., 1998.-C.393.

опубликован в местной прессе, в бюллетенях, вестниках и других информацион­ ных изданиях, В связи с этим нам представляется не точной формулировка статьи 21 зако­ на Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области", которая изложена следующим образом: "Получившее государственную регистра­ цию Положение (Устав) местного сообщества вступает в юридическую силу на территории местного сообщества на следующий день после его регистрации. Заре­ гистрированное в установленном порядке Положение (Устав) местного сообщест­ ва подлежит обязательному обнародованию в форме, определенной в тексте дан­ ного Положения (Устава)»'.

При данной формулировке вступление в силу Устава муниципального обра­ зования происходит до его обнародования. Точно выполняя указанную статью вышеназванного закона необходимо официально опубликовать устав муници­ пального образования строго на следующий день после его регистрации с указа нием соответствующих реквизитов^ Если авторы этой статьи подразумевали опубликование устава и вступление его в силу на следующий день после регистрации устава, то статью можно было бы сформулировать несколько иначе: "Получившее государственную регистрацию Положение (Устав) местного сообщества должно быть опубликовано (обнародо­ вано) на следующий день после его регистрации, в связи с чем оно вступает в юридическую силу на территории местного сообщества".

Уставы муниципальных образований устанавливают порядок вступления в силу устава, как правило, одной статьей, формулируя ее, примерно, следующим образом: "Устав района вступает в силу после его государственной регистрации в ' Закон Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области" - С.292.

^ См. Бялкина Т.М. Законодательство субъектов Российской Федерации об уставах муниципаль­ ных образований/ Журнал Российского права. - 1997. - №6. С. 41.

органах юстиции Краснодарского края и официального опубликования (обнародо­ вания)'".

Некоторые уставы муниципальных образований дополняя это положение указывают место и сроки опубликования зарегистрированного устава. Так, Устав города Шуи в статье 64 определяет, что устав публикуется в городской газете "Шуйские известия" и издается в виде отдельной брошюры. Устав вводится в дей­ ствие (вступает в силу) после его официального опубликования^ Устав города Иванова в статье 100 отмечает, что он должен быть опублико­ ван в течение 20 дней после регистрации^.

Среди проанализированных положений уставов муниципальных образова­ ний о порядке вступления в силу устава вызывает сомнение в законности статья 37 Устава Раменского района Московской области, которую следует привести полностью.

Порядок вступления в силу Устава Раменского района 1. Устав в трехдневный срок после его принятия направляется на государст­ венную регистрацию.

2. Устав, принятый Раменским районным Собранием представителей, в недельный срок подлежит публикации в районной газете и вступает в силу со дня опубликования"^ Если следовать логике этой статьи, то пункт второй, устанавли­ вающий недельный срок публикации устава со времени его принятия, предопре­ деляет и время, необходимое на прохождение регистрации устава т.е. - менее, чем ' См. Устав Кореновского района Краснодарского края. Принят собранием представителей Кореновского района 10 сентября 1996г.

Устав города Шуи Ивановской области. Ст.64.

^ Устав города Иванова (Положение о городском самоуправлении). Принят решением Иванов­ ской го родекой Думы №24 от 08.04.96 (в редакции решения Думы №57 от 10.12.96).

" Устав Раменского района Московской области. Принят Собранием представителей Раменского района 10 января 1996г. №58/СП.

неделя. В противном случае, устав публикуется без предварительной государст­ венной регистрации, что является, по нашему мнению, нарушением очередности выполнения пункта 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах орга­ низации местного самоуправления в Российской Федерации".

Если устав Раменского района устанавливает недельный срок для государ­ ственной регистрации устава со дня его принятия, то таким же образом устав го­ рода Дзержинского Московской области определяет государственным органам дней для его регистрации'.

Считаем, что срок, необходимый для прохождения государственной регист­ рации устава муниципального образования, не может предопределяться самим ус­ тавом, а должен быть установлен законом соответствующего субъекта Федерации.

' Устав города Дзержинского Московской области. Принят на местном референдуме 17 декабря 1995 г. // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. - М.:.Юрид. лит., 1998. - С.760.

Глава 3. ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

§1. Акты представительных органов местного самоуправления В Европейской хартии местного самоуправления' в принятии решений на первое место поставлены органы местного самоуправления, а затем уже в зависимости от законодательства конкретных стран предполагается участие на­ селения в принятии решений с помощью форм прямой демократии. В отечест­ венных определениях местного самоуправления, наоборот, в первую очередь речь идёт о принятии решений непосредственно населением, а затем уже орга­ нами местного самоуправления. Мы поддерживаем мнение В.И. Васильева, ко­ торый считает, что принятие решений непосредственно населением, - это не самый лучший способ организации местного самоуправления и трудно дости­ жимый в современных условиях функционирования местного самоуправления в России. Для нас сейчас более актуальной является проблема оптимальной мо­ дели принятия решений именно органами местного caмoyпpaвлeния^ Уставы муниципальных образований закрепляют две основные функции представительных органов: правотворческую и контрольную. К первой отно­ сится разработка, принятие и изменение решений по вопросам организации ме­ стного самоуправления, утверждение местного бюджета, местных налогов сбо­ ров, планов по экономическим, социальным и иным вопросам местного значе­ ния. Ко второй - контроль за исполнением принятых представительным орга­ ном правовых актов, за соблюдением законов, иных нормативных актов орга­ нов государственной власти на соответствующей территории, за деятельностью исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления в пре­ делах своей компетенции.

' Европейская хартия местного самоуправления/ Местное самоуправление в Российской Фе­ дерации: Сборник нормативных правовых актов. - М.: Юрид. лит., 1998г. с. 7-13.

^ Васильев В.И. Указ, соч. С. 13-14.

Основу процедуры (процесса) деятельности представительного органа местного самоуправления составляет комплекс установленных законодательст­ вом процессуальных норм, регулирующих порядок осуществления конкретных действий. Эти нормы определяют, как, каким образом или способом, в каком порядке и последовательности соответствующий орган совершает те или иные действия.

Правотворчество, как один из видов деятельности представительных ор­ ганов местного самоуправления, также проявляется в совершении определен­ ных действий, которые в своей совокупности направлены на создание правовых актов.

Материальным выражением правотворческой деятельности являются вступившие в силу правовые акты.

Круг вопросов правотворчества представительных органов местного са­ моуправления довольно широк. Закон «Об общих принципах организации ме­ стного самоуправления в Российской Федерации» определяет вопросы исклю­ чительного ведения представительных органов местного самоуправления (п. ст. 15), т.е. такие вопросы, которые вправе решать и принимать по ним право­ вые акты только представительные органы. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе местного самоуправления и обеспе­ чивает верховенство правовых актов представительных органов в системе пра­ вовых актов местного самоуправления.

Особенностями правовых актов представительных органов является то, что только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Их можно назвать «мест­ ные законы»', которые могут быть адресованы и гражданам, и общественным ' Васильев В.И. Указ.соч. С. 180.

объединениям, и предприятиям, учреждениям и организациям'. Они образуют локальную правовую систему.

Исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, определяют возможности для решения вопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базу деятельно­ сти всех органов муниципалитета^ Представительные органы местного самоуправления определяют основ­ ные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной дея­ тельности ~ социально-бытового обслуживания населения, коммунального хо­ зяйства, жилищного строительства и т.д.^ Установление местных налогов и сборов тоже относится к исключитель­ ному ведению представительных органов'*, они же устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной coбcтвeннocтью^ Законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований ус­ танавливают четкое разграничение между актами нормативными, устанавли­ вающими общеобязательные правила, и ненормативными - правоприменитель­ ными, индивидуальными. В некоторых законах и уставах закрепляется пере­ чень вопросов, по которым представительные органы обязательно должны Решение Совета депутатов города-курорта Анапа от 19.10.97 г. № 78 «О внесении измене­ ний и дополнений в Устав города-курорта Анапа», Решение Совета Павловского района Краснодарского края от 20.11.98 г. № 54 «Об утверждении положения об органах территори­ ального общественного самоуправления граждан Павловского района», Решение Шуйской городской Думы от 26.11.97 г. «Об утверждении Правил санитарного содержания и благоус­ тройства города Шуи». «Шуйские известия». 1998 г. 14 января. № 6.

^ Решение Белореченского городского Совета депутатов Краснодарского края от 15.11.96 г.

№ 164 «О городском бюджете на 1997 год».

Решение Калининского районного Совета депутатов Краснодарского края от 13.01.98 г. № 129 «О неотложных мерах по обеспечению устойчивости работы Калининского АТП»; Ре­ шение Абинского районного Совета депутатов Краснодарского края от 24.06.98 г. N° 238 «Об утверждении Положения о конкурсном размещении регионального заказа на муниципальные нужды социальной сферы».

Решение Шуйского районного Совета Ивановской области от 18.04.2000 г. «О местных на­ логах». «Шуйские известия». 2000. 6 июня. № 86.

^ Решение Ивановской городской думы от 26.05.98. № 142 «О выпуске целевого облигацион­ ного жилищного займа». «Рабочий край». 1998. 16 июня.

принимать акты, оформленные как нормативные документы. Например, со­ гласно Закону «О местном самоуправлении в Омской области» исключительно в виде решений (нормативных актов) издаются акты представительного органа муниципального образования по вопросам организации местного самоуправле­ ния, местного бюджета, местных налогов и сборов, коммунальных платежей, муниципальной собственности и землепользования. Тем самым подчеркивается значение этих вопросов, юридическая сила принимаемых по ним решений.

Кроме того, в ряду актов представительных органов называются резолю­ ции, заявления, обращения, не имеющие правового характера. Тем самым под­ черкивается значение функций представительного органа организационного характера, непосредственного общения с гражданами и их различными катего­ риями.

В отношении процедуры принятия правовых актов представительными и исполнительными органами местного самоуправления наблюдается известное отставание. Имеющиеся в Федеральном Законе, законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, уставах муниципальных образований процессуаль­ ные нормы не охватывают всей нормотворческой деятельности органов мест­ ного самоуправления и касаются лишь отдельных аспектов процедуры.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного са­ моуправления в Российской Федерации» содержится только несколько статей, относящихся к процедуре принятия актов представительными органами мест­ ного самоуправления: в статье 13 - принятие регламента представительным ор­ ганом местного самоуправления, устанавливающего порядок деятельности, ос­ новные правила и процедуры работы представительного органа местного само­ управления; статья 15 устанавливает принятие решения представительным ор­ ганом в коллегиальном порядке; статья 19 оговаривает, что порядок принятия правовых актов органами местного самоуправления и вступления их в силу оп­ ределяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации; эта же статья устанавливает правило, кото­ рое предполагает, что нормативные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть обязательно опубликованы, для того чтобы вступить в силу.

Несколько более расширенный перечень статей по вопросам порядка принятия решений представительными органами местного самоуправления имеется в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправле­ нии. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» в статье 5 предусматривает закрепление видов и порядка принятия и вступления в силу актов органов местного самоуправления в уставе муници­ пального образования; в статье 14 возможность образования представительным органом местного самоуправления из числа депутатов комиссий для предвари­ тельного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к его ведению, а также для реализации его решений и иных нормативных актов; наименование (виды) правовых актов, принимаемых представительным органом местного са­ моуправления по вопросам его компетенции - решения'.

В законе Тульской области «О местном самоуправлении в Тульской об­ ласти» по вопросам процедуры принятия правовых актов представительными органами местного самоуправления в отличии от одноименного закона Красно­ дарского края, практически очень мало информации, кроме приведенных поло­ жений соответствующих статьей Федерального зaкoнa^ Закон Ивановской области «О местном самоуправлении в Ивановской области» устанавливает: в статье 23, что порядок принятия и вступления в силу решения муниципального Совета определяется уставом муниципального обра­ зования в соответствии с настоящим законом; в статье 28, что муниципальные Советы и иные выборные органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают решения; что акты органов местного самоуправления, связанные с исполнением отдельных государственных полномочий, а также заЗакон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае».Ст.5,14.

^ Закон Тульской области «О местном самоуправлении в Тульской области» //Вестник Туль­ ской областной Думы. - 1996.- №13.

трагивающие права и свободы граждан и юридических лиц, доводятся до све­ дения органов государственной власти Ивановской области'.

Закон Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области» в отношении порядка принятия решений представительными органа­ ми местного самоуправления, в основном также повторяет (воспроизводит) в статьях 11 и 15 соответствующие положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации^ Таким образом, анализ законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации в части освещения порядка принятия решения предста­ вительными органами местного самоуправления показывает, что данные зако­ ны ограничиваются перечнем возможных наименований правовых актов пред­ ставительных органов местного самоуправления, при этом делая ссылку на то, что наименования и виды правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с за­ коном области (края); подчеркивают коллегиальный порядок принятия реше­ ний представительными органами местного самоуправления.

В связи с этим для выяснения более полного представления о порядке принятия решений представительными органами местного самоуправления не­ обходим анализ уставов муниципальных образований, регламентов работы представительных органов местного самоуправления и их коллегий.

Так, Регламентом правительства Российской Федерации установлен «По­ рядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов»'; Комитетом по делам архивов при Правительстве Российской Федерации утверждена типо­ вая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Закон Ивановской области «О местном самоуправлении в Ивановской области.» Ст,23,28.

^ Закон Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области»// Сбор­ ник законов и нормативных правовых актов Челябинской области, 1995.- №11.

^ Регламент Правительства Российской Федерации. Утвержден постановлением Правитель­ ства Российской Федерации от 18 июля 1998г. №604. СЗ РФ. - 1998. - №23.-Ст. 3176.

Федерации', постановлением главы администрации Краснодарского края ут­ верждена Инструкция по делопроизводству в аппарате администрации кpaя^ постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края принят За­ кон Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»' и т.д.

Порядок принятия решений представительными органами местного са­ моуправления регламентируется уставами муниципальных образований, регла­ ментами представительных органов местного самоуправления, правилами, ин­ струкциями и другими нормативными актами представительных органов мест­ ного самоуправления.

В законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований содержатся положения, определяющие субъектов правотворческой инициативы в отношении актов представительных органов. Как правило, ими являются де­ путаты, глава администрации муниципального образования, глава муниципаль­ ного образования, органы территориального общественного самоуправления, население (в порядке, определяемом уставом).

Для подготовки и рассмотрения предложенных проектов нормативных правовых актов в уставах муниципальных образований и регламентах предста­ вительных органов местного самоуправления предусмотрены соответствующие статьи.

Так, Устав города - курорта Анапа Краснодарского края в статье 17 опре­ деляет, что для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, отно­ сящихся к ведению Совета, а также для реализации его решений и иных нормаТиповая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Феде­ рации. Утверждена по распоряжению Правительства РФ от 24.06.1992г. №1118-р.-Москва, 1992.

^ Инструкция по делопроизводству в аппарате администрации края. Утверждена постановле­ нием главы администрации Краснодарского края от 18.10.1993г. №377,- Краснодар, 1993.

•' Закон Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодар­ ского края». Принят Законодательным собранием Краснодарского края 26мая 1995г. №79Ml Кубанские новости от 21 июня 1995г.

тивных актов, Совет депутатов города-курорта образует из числа депутатов ко­ миссии. Эти комиссии имеют право привлекать к своей работе специалистов, должностных лиц администрации города-курорта, представителей обществен­ ных объединений и трудовых коллективов'.

Подобными этой статье положениями ограничиваются большинство ана­ лизируемых уставов муниципальных образований по вопросам подготовки и рассмотрения проектов правовых актов представительными органами местного самоуправления. В ряде уставов имеются дополнительные статьи, делающие ссылку на регламент соответствующего представительного органа.

Так, статья 48, часть 2 Устава города Иванова устанавливает, что порядок созыва, подготовки и проведения заседаний, рассмотрения и принятия реше­ ний, осуществление контрольных полномочий, участие в работе комитетов, па­ лат, комиссий, групп, должностных лиц администрации города, депутатов дру­ гих органов местного самоуправления и государственной власти, представите­ лей общественности и населения, правила организационно-технического обес­ печения деятельности городской Думы, организация работы ее аппарата уста­ навливаются Регламентом Ивановской городской Думы^ Можно выделить несколько основных правил, определяемых в регламен­ тах представительных органов муниципальных образований по процедуре под­ готовки заседания коллегиального органа. Например, повестка дня заседания городской Думы формируется организационным отделом на основе планов ра­ боты Думы, предложений главы города, постоянных депутатских комиссий, групп депутатов численностью не менее шести человек, гражданских инициа­ тив жителей города. Проекты решений Думы, справки к ним и другие материа­ лы с визами ответственных за подготовку документов сдаются в организацион­ ный отдел за десять дней до заседания Думы.

Члены Думы и другие лица, участвующие в очередных заседаниях Думы, заблаговременно, но не позднее чем за пять дней, извещаются о времени и месУстав города-курорта Анапа. Ст. 17.

^ Устав города Иванова. Ст. 48.

те проведения заседания, а также о вопросах, выносимых на рассмотрение Ду­ Городская дума из числа депутатов образует постоянные депутатские комиссии, комитеты, фракции, территориальные и рабочие группы Думы'.

Обычно предусматривается в регламентах, что депутаты за несколько дней до работы представительного органа местного самоуправления имеют возможность ознакомиться с проектами решений, справками к проектам, обос­ нованиями и другими документами с тем, чтобы до заседания (сессии) посове­ товаться по поводу их содержания со своими избирателями, специалистами, экспертами.

Считаем, что создаваемые представительным органом местного само­ управления постоянные и временные комиссии и комитеты способствуют ре­ альной коллегиальности в принятии решений этого района. В уставах некото­ рых муниципальных образований отраженно положение, согласно которому комиссии или комитеты создаются не только из депутатов, но и из числа спе­ циалистов соответствующих сфер и отраслей местного хозяйства и культуры.

Комиссии рассматривают вопросы хозяйственного и культурного развития, входящие в компетенцию соответствующего представительного органа; прове­ ряют работу отраслевых и функциональных органов местной администрации;

разрабатывают проекты решений представительного органа; выступают на за­ седаниях представительного органа с докладами и содокладами; проводят предварительное рассмотрение и подготовку заключения по вопросам, выноси­ мым на рассмотрение представительного органа; организуют проведение засе­ даний комиссий (комитетов) на предприятиях, в учреждениях, организациях.

Комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправле­ ния крупных муниципальных образований могут быть сформированы на посто­ янной основе по различным направлениям деятельности представительного орРегламент Шуйской городской Думы второго созыва. Утвержден Постановлением Думы «I №30 от 28.03.97г. Внесены изменения Постановлением Думы №57 от 27..08.97г, №79 от 15.10.97 г, №86 от 29.10.97г.

гана. Например, Регламент городской думы Краснодара предусматривает обра­ зование следующих комитетов: комитет по экономике, бюджету, финансам, на­ логам и сборам; комитет по вопросам собственности, городской инфраструкту­ ры, приватизации, землеустройству и строительству; комитет по социальной защите граждан, вопросам законности и правопорядка; комитет по связям с общественными объединениями, политическими партиями, средствами массо­ вой информации, национальным вопросам, миграции, делам казачества и воен­ нослужащих; комитет по образованию, науке, культуре, религиям и делам мо­ лодежи; комитет по охране здоровья и окружающей среды.

С соответствующими комитетами Думы должен быть согласован проект решения Думы, который должен быть представлен не позднее 6 дней до заседа­ ния. В проекте решения в обязательном порядке должны быть отражены фи­ нансовые, материально-технические, организационные средства для обеспече­ ния выполнения решения и нормы контроля за его исполнением, а так же в не­ обходимых случаях экспертная оценка или пояснительная записка'.

Важно отметить, что некоторые регламенты представительных органов предусматривают согласование проектов решений представительного органа с главой местного самоуправления или администрацией района. Так, в статье Регламента работы Совета Павловского района Краснодарского края говорится о том, что проекты решений Совета Павловского района направляется на за­ ключение главы Павловского района. Заключение главы района по проектам решений и предложения к ним рассматриваются Советом района в обязатель­ ном порядке. А в статье 15 указанного регламента указывается, что комиссия определяет конкретного члена Совета района, ответственного за подготовку со­ ответствующего проекта решения; подготовку рабочих материалов к проекту решения осуществляет, по согласованию с главой района, руководитель соот­ ветствующего структурного подразделения администрации района; проекты ' Регламент городской Думы Краснодара. Утвержден решением городской Думы Краснодара 17 января 1997г., №2 п.5.

решений согласовываются с руководителями структурных подразделений ад министрации района, в ведении которых находятся вопросы, затрагиваемые конкретным решением; руководители структурных подразделений в случае не­ согласия с пунктами решения прикладывают к проекту решения свои замечания и предложения'.

Решения, принимаемые постоянными или временными комиссиями, но­ сят рекомендательный характер.

Выборный представительный орган принимает решение в коллегиальном порядке. Это включает участие депутатов с различными точками зрения по рас­ сматриваемому вопросу, выработку компромиссного решения, удовлетворяю­ щего основные политические группировки депутатов, избранных в представи­ тельный орган местного самоуправления. Поэтому в регламентах представи­ тельного органов гарантируется право голоса как отдельных (независимых) де­ путатов, так и представителей различных фракций, представляющих опреде­ ленные социальные группы, избирательные объединения.

Основной формой работы представительного органа местного само­ управления является его заседание - сессия, на которой решаются вопросы, от­ несенные к ведению выборного представительного органа федеральными зако­ нами, нормативными правовыми актами органов субъекта Федерации и устава­ ми муниципальных образований.

Законом Ивановской области «О местном самоуправлении в Ивановской области» не установлена периодичность заседаний представительного органа местного самоуправления. А регламент Шуйской городской Думы устанавли­ вает, что заседания Думы созываются по мере необходимости, но не реже одно­ го раза в месяц, как правило, в третью среду месяца\ В ряде законов «О местном самоуправлении», уставах периодичность за­ седаний вообще не определяется. При этом заседания представительных оргаРегламент Совета Павловского района Краснодарского края. Принят решением Совета Павловского района №27 от 20.02.97г.

^ Регламент Шуйской городской Думы второго созыва. Ст. 6.

H B и в законах, и в уставах планируются как кратковременные. Существенно ослабляет коллегиальность представительных органов такие недостатки как, частичная неявка депутатов на заседания, перенос заседаний на другой срок изза отсутствия кворума и т.д.

Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало боль­ шинство присутствующих депутатов. Вместе с тем законы ряда субъектов Фе­ дерации и уставы муниципальных образований устанавливают правила, в со­ ответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов. Например, в ст. 53 Устава города Иванова предусматривается, что решение Думы нормативного характе­ ра считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего численного состава Думы. Здесь же сказано, что решения об утверждении Ус­ тава города, внесение изменений и дополнений в Регламент о досрочном пре­ кращении полномочий городской Думы в результате самороспуска считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от установленного общего численного состава Думы'.

В некоторых законах и уставах предусмотрено, что акты о выражении не­ доверия Главе местного самоуправления, главе администрации и должностным лицам местного самоуправления принимаются не менее чем двумя третями де­ путатов, избранных в представительный орган.

В регламентах ряда представительных органов местного самоуправления кворум выражается числом депутатов. Например, при общем численном соста­ ве* Шуйской городской Думы в 15человек, заседания Думы считаются право­ мочными, если на них присутствует не менее 10 членов Думы, а решение счи­ тается принятым, если за него проголосовало не менее 8 членов Думы, присут­ ствующих на заседании^ Принятие актов представительными органами местного самоуправления может быть установлено открытым или тайным голосованием. Причем открыУстав города Иванова. Ст. 53.

- Регламент Шуйской городской Думы второго созыва. Ст. 6.

тое голосование может быть поименным, которое производится по требованию части (одной трети, одной пятой или др.) депутатов от общего числа депутатов.

Таким образом, по определенным вопросам решение принимается про­ стым или квалифицированным большинством голосов от общего числа депута­ тов, от числа избранных депутатов или присутствующих на заседании.

Решения выборного представительного органа подписываются его председателем там, где глава муниципального образования не входит в состав представительного органа или где глава вообще не избирается. В этом случае решение вступает в силу после подписания.

Ряд уставов муниципальных образований особо выделяет то, что решение представительного органа должно содержать указание на финансовые, матери­ ально-технические, организационные средства для обеспечения выполнения этого решения. Полагаем, что это указание способствует реальному исполне­ нию принятого решения.

Органами местного самоуправления принимаются решения по выполне­ нию ряда федеральных законов, касающихся социальных вопросов. Согласно ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации» увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений принятых федеральными органами государственной власти и органами госу­ дарственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются орга­ нами, принявшими решения.

Расходы по реализации принятых на уровне Федерации нормативных правовых актов, например, по передаче ведомственного жилья и объектов соцкультбыта, о ветеранах, о социальной поддержке инвалидов и других, феде­ ральные органы государственной власти переложили на местное самоуправле­ ние. В результате значительная сумма (30-50%) доходной части бюджета муни­ ципального образования уходит на оплату различных льгот. Поэтому предста­ вительные органы местного самоуправления вынуждены принимать решения, направленные на ограничение использования средств местного бюджета на эти щ цели'. Нередко подобные вопросы становятся предметом судебного разбира­ тельства.

Например, представительное собрание Вытегорского района Вологодской области 21 января 1997 г. приняло решение «О выполнении Федерального за­ кона от 12.01.95 г. «О ветеранах» на территории Вытегорского района», кото­ рым ограничены и не представлены льготы отдельным категориям ветеранов и инвалидов, имеющим право на льготы согласно Федеральному закону «О ветет ранах». Прокурор Вытегорского района обратился в суд с заявлением о призна­ нии недействительным данного решения. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 22 декабря 1997 г. протест удовлетворила, т.к. в со­ ответствии со ст. 11 Федерального закона «О ветеранах» законы и иные норма­ тивные правовые акты Российской Федерации, ограничивающие права и льготы ветеранов, предусмотренные Федеральным законом, недействительны\ В другом случае уже муниципальное образование «Город Коряжма» общ. ратилось в суд с заявлением к администрации Архангельской области, Архан­ гельскому областному Собранию депутатов и финансовому управлению адми­ нистрации Архангельской области о признании частично незаконными ст. Закона Архангельской области «Об областном бюджете на III квартал 1996 г.»

и ст. 12 Закона Архангельской области «Об областном бюджете на IV квартал 1996 г.» в части передачи в бюджеты городов и районов расходов областного бюджета компенсационным выплатам на детей, ссылаясь на то, что названные нормы противоречат федеральному законодательству и законодательству Архангельской области. По мнению заявителя, ежемесячное государственное по­ собие гражданам, имеющим детей несовершеннолетнего возраста, выплачива­ ется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и расходы по выплате этих платежей не могут быть возложены на бюджеты городов и рай­ онов Архангельской области. Архангельский областной суд требования муниСм. например, Ананьев Н. Бунт в Коряжме //Российская Федерация сегодня. - 1998.-№2.С.29; Соляник Н. За что боролись // Российская Федерация сегодня. 1998.-№2.-С.28.

^ Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 7. С. 19-20.

ципального образования «Город Коряжма» удовлетворил, и определением Су­ дебной коллегии Верховного Суда РФ 26 февраля 1998 г, закон субъекта Рос­ сийской Федерации о бюджете в части передачи в бюджет городов и районов расходов бюджета субъекта Российской Федерации по компенсационным вы­ платам на детей без возмещения дополнительных расходов городам и районам правильно признан судом I инстанции противоречащим действующему законо­ дательству'.

Уставами муниципальных образований и регламентами представитель­ ных выборных органов обычно предусматривается определенный срок (обыч­ но от двух до семи дней), выделенный главе местного самоуправления для под­ писания решения, принятого представительным органом. Так, Регламентом го­ родской Думы Краснодара установлено, что принятое Думой решение в двух­ дневный срок с учетом принятых изменений и дополнений редактируется аппа­ ратом, визируется у председателя Думы; Глава городского самоуправления в течение трех рабочих дней подписывает решение Думы, которое скрепляется его печатью, далее размножается и рассылается заинтересованным лицaм^ Также существует практика, когда решение представительного органа подпи­ сывает и руководитель представительного органа, и глава городского само­ управления'.

В уставах муниципальных образований может быть установлено право главы муниципального образования или главы администрации (там, где по ус­ таву нет главы муниципального образования) опротестовать решение соответ­ ствующего представительного органа местного самоуправления, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречит зако­ нодательству или другим решениям представительного органа, либо недостаБюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 7. С. 15-16.

^ Регламент городской Думы Краснодара. Утвержден решением городской Думы 17.01.1997г. №2 П.5.

^ Решение Ивановской городской Думы от 23.09.97. № 62 «О сроках и порядках предостав­ ления налоговых льгот предприятиям и организациям, зачисляемым в городской бюджет в 1998 г. «Рабочий край», 1997. 23 октября.

ТОЧНО обеспечено финансовыми, материально-техническими и организацион­ ными средствами. В этом случае глава местного самоуправления (администра­ ции) в течение нескольких определенных дней (трех календарных дней по Регламенту Шуйской городской Думы) с момента принятия представительным органом спорного решения направляет этому органу в письменной форме обос­ нованное обращение. Исполнение данного решения автоматически приостанав­ ливается на определенное в Регламенте число календарных дней с момента принятия решения.

В течение этого времени глава местного самоуправления созывает вне­ очередное заседание представительного органа для повторного рассмотрения спорного решения.

Окончательное решение по спорному вопросу вступает в силу, если за него проголосовало не менее половины (в ряде других уставов и регламентов не менее двух третей) от установленного числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом случае решение представительного органа местного самоуправления вступает в силу в срок, указанный представительным органом, и не может быть опротестовано главой местного самоуправления (ад­ министрации). Для преодоления разногласий на паритетных началах может быть образована согласительная комиссия из представителей главы местного самоуправления (администрации) и депутатов, которая выносит свое заключе­ ние по данному вопросу.

Правом возврата решений для повторного рассмотрения может пользо­ ваться глава местного самоуправления (администрации), не обладающий пра­ вом подписывать акты представительных органов местного самоуправления.

Уставами муниципальных образований, в которых предусмотрено право главы местного самоуправления подписывать акты, принимаемые представи­ тельным органом местного самоуправления, может быть представлено главе местного самоуправления право отлагательного вето на акты представительно­ го органа'.

Например, в случае несогласия с решением Темрюкского районного Со­ вета глава района немедленно направляет это решение на повторное рассмот­ рение районного Совета вместе со своими поправками и возражениями.

Для ликвидации возникшего разногласия формируется согласительная комиссия. Если в результате работы согласительной комиссии не удалось прий­ ти к общему мнению, депутаты вправе двумя третями голосов от общего соста­ ва районного Совета, преодолеть вето главы района. В этом случае глава рай­ она подписывает решение районного Совета нeзaмeдлитeльнo^ Правовые акты, принимаемые представительными органами местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности, создают правовой задел для реализации муниципальным образованием правомочий собственника на принадлежащее ему имущество.

Так, А. Шишкин отмечает, что Тюменская городская Дума приняла такие правовые акты, как: Положение об управлении и распоряжении муниципальной собственностью, в котором определены ее состав и виды, органы, уполномо­ ченные на осуществление права собственности, их компетенция; Положение о порядке создания, организации и ликвидации муниципальных унитарных пред­ приятий и организаций.

Общим недостатком этих правовых актов является установление обшир­ ных полномочий комитетов по управлению имуществом, что явно усложняет процесс использования муниципальной собственности, сковывает принятие решений отраслевыми структурными подразделениями органов местного само­ управ л ения\ В этом случае глава местного самоуправления может воспользоУстав Темрюкского района Краснодарского края. Принят Собранием представителей Тем­ рюкского района 24 сентября 1996г. - Темрюк, 1996. Ст.20.

- Регламент Темрюкского районного Совета. Утвержден Темрюкским районным Советом октября 1997г.

' Шишкин А. Захлестнула текучка, или почему малоэффективна работа комитетов по управ­ лению имуществом // Российская Федерация сегодня.-1998.-С.35.

ваться правом отлагательного вето на эти правовые акты городской Думы.

В уставах других муниципальных образований установлен определенный срок, в течении которого глава местного самоуправления (администрации) должен возвратить правовой акт, принятый представительным органом, для по­ вторного рассмотрения с мотивированным отказом или поправками (не позднее пяти дней со дня принятия решения согласно ст. 18 Устава города-курорта Ана­ па, двухнедельный срок согласно ст. 19 Устава Кавказского района Краснодар­ ского края, десятидневный срок согласно ст.57 Регламента городской Думы Краснодара, семидневный срок согласно ст. 17 Устава муниципального образо­ вания «Белевский район» Тульской области и т. д.). При этом глава муници­ пального образования (администрации) не ограничен в своем праве тем, что акт представительного органа должен быть адресован местной администрации. Он может не подписывать и возвратить его для повторного рассмотрения в пред­ ставительный орган по мотивам несоответствия правового акта нормам дейст­ вующего законодательства или невозможности исполнения в силу недостаточ­ ной финансовой или материальной обеспеченности.

Если при повторном рассмотрении решение принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов представительного орга­ на в ранее принятой редакции, решение считается принятым и глава местного самоуправления (администрации) должен подписать его в течение трех дней (согласно большинству Уставов).

В некоторых уставах муниципальных образований, регламентах предста­ вительных органов отражено положение, согласно которому, если глава муни­ ципального образования (администрации) в установленные сроки не подписал и не возвратил решение представительного органа с мотивированным отказом, оно вступает в силу по истечении указанного срока, его подписывает председатель представительного органа и рассылает за своей подписью'.

Вводя право главы муниципального образования (администрации) не подписывая возвращать акты представительного органа для повторного рас­ смотрения, как отмечает В.И. Васильев, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований по сути воспроизводят эле­ менты системы «сдержек и противовесов» на уровне местного самоуправления^ Система сдержек и противовесов направлена против принятия необосно­ ванных актов как представительным органом местного самоуправления, так и главой администрации, на закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними\ Существуют и иные способы реагирования, направленные на сокращение незаконных правовых актов, принятых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Надзор за законностью пра­ вовых актов местного самоуправления - одно из основных направлений работы органов прокуратуры. Нарушения, имеющие наиболее распространенный ха­ рактер - это нарушения, связанные с установлением незаконных налогов и сбо­ ров и необоснованным предоставлением налоговых льгот, ограничение уста­ новленных федеральным законодательством социальных гарантий и льгот от­ дельным категориям граждан, нарушения жилищного законодательства и жи­ лищных прав граждан и другие. В других случаях для восстановления законно­ сти необходимо вмешательство судебных органов.

Федеральным законом от 4.08.2000 г. «О внесении изменений и дополне­ ний в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоРегламент городской Думы Краснодара. Утвержден решение городской Думы Краснодара от 17.01.1997г. №2 П.5.

^ Указ. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

^ Писарев А.Н. Муниципальное право в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: ин­ ститут международного права и экономики. Изд. «Триада, ЛТД», 1997.-С. 58.

управления в Российской Федерации»' повышается ответственность представи­ тельных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований за принятие (издание) ими нормативных актов противоречащих законодатель­ ству. В соответствии с п. 3 ст. 49 в случае, если представительным органом ме­ стного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нор­ мативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны су­ дом противоречащими законодательству, и при этом повлекли признанные су­ дом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступле­ ние иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

§2. Акты главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации» в статье 16 определяет, что уставом му­ ниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муни­ ципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего дея­ тельность по осуществлению местного самоуправления на территории муници­ пального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Названный Федеральный закон устанавливает возможность избрания гла­ вы муниципального образования гражданами, проживающими на территории муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избира­ тельного права при тайном голосовании либо представительным органом местРоссийская газета». 2000. 8 августа.

ного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральны­ ми законами и законами субъектов Российской Федерации.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |
 
Похожие работы:

«Лупарев Евгений Борисович Административно-правовые споры Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук Научный консультант доктор юридических наук, профессор Старилов Ю.Н. Воронеж - 2003 3 Оглавление Список сокращений Введение Глава 1. Понятие и природа административно–правового спора § 1. Понятие административно–правового спора...»

«Козлова Елена Борисовна РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ДОГОВОРНЫХ МОДЕЛЕЙ, ОПОСРЕДУЮЩИХ СОЗДАНИЕ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12.00.03 – Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук...»

«Лунева Анна Владимировна УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ДЕТОУБИЙСТВО: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ 12.00.08. – уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Е.Ю. Антонова Москва – ОГЛАВЛЕНИЕ...»

«Грищенко Ольга Игоревна УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности: 12.00.03 – гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право Научный руководитель : доктор юридических наук, профессор Е.П. Губин Москва 2014 2 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ.. Глава 1. Российская...»

«РОЖКОВА Марина Александровна ЗАЩИТА ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ (ПРОБЛЕМЫ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСКА) Специальность 12.00.15 – Гражданский процесс; арбитражный процесс Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации М.К. ЮКОВ Москва – ОГЛАВЛЕНИЕ...»

«Бибик Олег Николаевич ИСТОЧНИКИ УГОЛОВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : кандидат юридических наук, доцент Дмитриев О.В. Омск 2005 СОДЕРЖАНИЕ Введение Глава 1. Понятие источника уголовного права § 1. Теоретические...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чехун, Наталья Васильевна Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Чехун, Наталья Васильевна Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.14. ­ Саратов: РГБ, 2005 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки)...»

«СОЛОМОНЕНКО ЛИЛИЯ АЛЕКСАНДРОВНА ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПРОИЗВЕДЕНИЙ, СОЗДАННЫХ В ПОРЯДКЕ ВЫПОЛНЕНИЯ ТРУДОВЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ В ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ Специальность: 12.00.03 – Гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2014 Оглавление Введение Глава 1. Общая характеристика произведений, созданных в порядке выполнения трудовых обязанностей в...»

«Рожкова Марина Александровна ТЕОРИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ФАКТОВ ГРАЖДАНСКОГО И ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА: ПОНЯТИЯ, КЛАССИФИКАЦИИ, ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ Специальности: 12.00.03 – гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право 12.00.15 – гражданский процесс, арбитражный процесс ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук Научный консультант – доктор...»

«Симонов Аркадий Григорьевич Уголовно-правовая охрана лесной и иной растительности от уничтожения или повреждения Специальность 12.00.08 – уголовное право и криминология; уголовноисполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : заслуженный юрист Российской Федерации,...»

«Малышева Галина Александровна ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ: СОВРЕМЕННОЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : доктор юридических наук, профессор Старилов Ю.Н. Воронеж – 2012 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение.. Глава 1....»

«Неверова Анна Сергеевна СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ТРУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ 12.00.05 - Трудовое право; право социального обеспечения Диссертация на соискание ученой степени...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Овчинников, Сергей Сергеевич Правовое регулирование специальных налоговых режимов Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Овчинников, Сергей Сергеевич Правовое регулирование специальных налоговых режимов : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук : 12.00.14. ­ М.: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Финансовое...»

«Волков Владислав Эдуардович МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель кандидат юридических наук, профессор Полянский Виктор Владимирович Самара - СОДЕРЖАНИЕ Стр. Введение.. Глава 1. Местное самоуправление - предмет...»

«Пешкова Татьяна Викторовна Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации Специальность:12.00.14 – Административное право; административный процесс ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : доктор юридических наук, профессор Ю.Н. Старилов Воронеж –...»

«ХОТЬКО АЛЕКСЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ ПРИНЦИП ПЛАТНОСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ – РЕАЛИЗАЦИЯ В ЗЕМЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ. Специальность: 12.00.06 – земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Краснова Ирина Олеговна Москва...»

«МАРИНО ИВАН СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА С ИНЫМИ ВЫСШИМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (ОПЫТ РОССИИ, ИТАЛИИ, США И ФРАНЦИИ) Специальность: 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : Лафитский Владимир Ильич, кандидат юридических наук,...»






 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.