WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:   || 2 | 3 | 4 |

«ПРАВОВЫЕ АКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ...»

-- [ Страница 1 ] --

vy vy

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Кудрякова, Ольга Валериановна

1. Правовые акты местного самоуправления

1.1. Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2003

Кудрякова, Ольга Валериановна

Правовые акты местного самоуправления

[Электронный ресурс]: Дис.... канд. юрид.

наук

: 12.00.02.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной библиотеки) Конституционное право; муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/0344/030344031.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Кудрякова, Ольга Валериановна Правовые акты местного самоуправления М. Российская государственная библиотека, год (электронный текст).

Министерство образования Российской Федерации Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

на правах рукописи

Кудрякова Ольга Валериановна

ПРАВОВЫЕ АКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 12.00.02. - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Научный руководитель -доктор горидическргх наук, профессор Е.И. Колюшин Москва - •.}

ОГЛАВЛЕНИЕ

с.

Введение Глава 1. Понятие и юридическая природа правовых актов местного самоуправления § 1. Понятие, признаки и юридическая природа правового акта §2. Юридическая природа актов местного самоуправления §3. Классификация актов местного самоуправления Глава 2. Уставы муниципальных образований § 1. Понятие, признаки и особенности уставов муниципальных образова­ §2. Структура и содержание уставов муниципальных образований §3. Порядок разработки, принятия и вступления в силу уставов § 1. Акты представительных органов местного самоуправления §2. Акты главы муниципального образования и иных выборных §3. Акты иных органов местного самоуправления и должностных §4. Порядок вступления в силу и обязательность правовых актов Глава 4. Правовые акты при осуществлении непосредственной §2. Акты собрания (схода) граждан и народной правотворческой инициати­ §3. Акты территориального общественного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ




Деятельность органов местного самоуправления находит своё выражение в правовых актах, которые выполняют различную роль в регулировании общест­ венных отношений. Правовые акты занимают важное место в механизме правово­ го регулирования, в связи с чем к ним предъявляются определенные требования, особенно к их качеству, порядку подготовки и принятия.

Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельст­ • федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправле­ ния в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г', в ст. 19 предусматривает, что в установлении системы правовых актов, регулирующих отношения в сфе­ ре местного самоуправления принимают участие как субъект Российской Фе­ дерации, так и муниципальные образования. Это предполагает, во-первых, тео­ ретическое осмысление полноты регулирования отношений в сфере местного самоуправления законодательством субъекта Федерации и уставами муници­ пальных образований; во-вторых, изучение уставов муниципальных образова­ ний, исследование системы правовых актов, закреплённой уставами муници­ пальных образований; в-третьих, анализ и сравнение законодательства субъек­ тов Российской Федерации по данному вопросу, выявление положительных сторон и недостатков в установленной субъектом Федерации системе правовых актов местного самоуправления;

• органы местного самоуправления, как правило, изолированно друг от друга разрабатывают и принимают соответствующие правовые акты, исходя из соб­ ственных возможностей и взглядов на ту или иную проблему. Отсутствие ин­ формации по изданию аналогичных правовых актов в других муниципальных ' Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

образованиях приводит к пестроте, разнообразию и несовершенству прини­ маемых актов. Практика показывает, что процессы издания правовых актов ор­ ганами местного самоуправления и должностными лицами местного само­ управления проходят с определенными трудностями в связи с отсутствием опыта и традиций местного самоуправления. Аппарат органов местного само­ управления не подготовлен к квалифицированной работе над созданием и реа­ лизацией правовых актов и ему требуется методическая помощь ученых;

• недостаточно полно в научной литературе освещаются вопросы принятия пра­ вовых актов на местном референдуме, собрании (сходе) граждан, органами территориального общественного самоуправления и др.

Степень разработанности проблемы правовых актов местного самоуправле­ ния не отвечает запросам практики. В отечественной литературе нет монографий, рассматривающих правовые акты местного самоуправления как единую целост­ ную систему. Ранее издавались работы об особенностях правовых актов местных Советов и их исполкомов, о процессе их подготовки и принятия'. Они в опреде­ лённой мере не потеряли своего значения, однако требуют переосмысления для использования в современных условиях.





В специальной литературе в последние годы предметом исследования явля­ ются проблемы становления правовой базы местного caмoyпpaвлeния^ ' Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления. М., Госюриздат, 1956; Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М.Изд-во Моск. ун-та, 1975; Рудоквас А.С, Нормотворческая деятельность исполкомов местных Советов. - Киев:

Hayкова думка, 1996. С. 85; Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституци­ онные основы, теория, практика).- М., Изд -во Моск. Ун-та, 1980; Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов : правовое положение. Основы организации деятельности / Под ред. Г.В. Барабашева. - М.,1983;и др.

^ См. например. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулиро­ вания / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчиникова.- М.,1998.

закономерности функционирования местной власти', практическая деятельность органов местного caмoyпpaвлeния^ Разрешению проблем, связанных с правовыми актами местного самоуправ­ ления, способствуют труды ученых-юристов: представителей общей теории госу­ дарства и права С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, И.В. Котелевской, В.Н. Кудрявце­ ва, Р.З. Лившица, М.Н.Марченко, А.В. Мицкевича, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, СВ. Поленикой, Ю.А. Тихомирова, Г.Т. Чернобель, специалистов по кон­ ституционному и муниципальному праву: С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С.

Бондаря, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.А. Емельянова, Е.И. Колюшина, О.Е.Кутафина, М.А.Митюкова, А.Ф. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета и др.

Определенный интерес представляет ряд диссертационных исследований.

Так, в диссертации Н.А.Антоновой' рассмотрены правовые акты местного само­ управления, но, главным образом, в рамках деятельности представительных орга­ нов местного самоуправления. Диссертация Т.С.Масловской" посвящена исследо­ ванию нормотворчества органов местного самоуправления. При этом автор основ­ ное внимание уделила анализу процесса издания нормативных правовых актов органами местного самоуправления.

См. например, Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. Москва- Тула: ТИГИМУС, 1997. и др.

^ См. например, Постовой Н.В. Муниципальное право России- М.:Новый Юрист, 1998. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления ( на примере Одинцовского района Московской области).- М.: Славянский диалог, 1996.

^ Антонова Н.А. Правовые вопросы организации деятельности представительных органов мест­ ного самоуправления в РФ / Диссертация на соискание ученой степени канд.юрид.наук. - М., Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления РФ / Диссертация на со­ искание ученой степени канд.юрид.наук. - Омск, 1998.

в большинстве публикаций вопросы правовых актов местного самоуправле­ ния затрагиваются незначительно, исследования по ним носят, как правило, фраг­ ментарный характер, а комплексному исследованию правовых актов местного са­ моуправления уделяется недостаточное внимание.

Целью диссертационного исследования является теоретическая разработка системы правовых актов местного самоуправления, выработка предложений по совершенствованию практики использования правовых актов в процессе осущест­ вления местного самоуправления.

В диссертации решаются следующие задачи:

- дать определение понятия правовых актов местного самоуправления, рас­ смотреть элементы юридической природы этих актов;

- выявить подходы к определению системы правовых актов местного само­ управления;

- рассмотреть проблемы развития элементов системы правовых актов мест­ ного самоуправления;

- определить критерии классификации актов местного самоуправления;

- исследовать состояние нормативно - правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления;

- изучить уставы муниципальных образований и другие акты местного са­ моуправления;

- сформулировать и обосновать научно-практические рекомендации по со­ вершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о правовых актах местного самоуправления.

Предметом исследования являются правовые акты органов местного само­ управления, должностных лиц местного самоуправления и правовые акты, прини­ маемые при осуществлении непосредственной демократии в системе местного са­ моуправления.

Объектом настоящего исследования выступают нормативные правовые ак­ ты Федерального законодательства и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также деятельность органов местного самоуправления, долж­ ностных лиц местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления по принятию правовых актов местного самоуправления, а также правовые акты местного самоуправления, принимаемые путем референдума.

Теоретической и методологической основой исследования послужили науч­ ные методы познания социальных и правовых явлений и процессов.

В зависимости от решаемых задач применялись общие и специальные мето­ ды познания предмета: системный анализ, исторический, структурнофункциональный, формально-логический, программно-целевой, сравнительноправовой, социологический и другие.

Цели и задачи исследования обусловили обращение к работам не только по вопросам местного самоуправления, но и научной литературы по теории правовых актов, административного, публичного и других отраслей права, источниковеде­ нию, организации работы с документами, истории государственного управления.

Диссертация подготовлена на основе анализа законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уста­ вов муниципальных образований и других правовых актов местного самоуправле­ ния, принятых в более чем 40 субъектах Российской Федерации и муниципальных образований. В ней использованы материалы работы с правовыми актами местно­ го самоуправления в Краснодарском крае, в частности, Законодательного собра­ ния и Администрации Краснодарского края, городской Думы гг.Краснодара, Но­ вороссийска, Анапы, Кропоткина; Думы и администраций гг. Иванова, Шуи, Ту­ лы, Челябинска, Ярославля; муниципальных образований Ивановской, Москов­ ской, Тульской областей и других регионов России.

Научная новизна диссертации заключается прежде всего в том, что впервые правовые акты местного самоуправления рассматриваются комплексно, как самостоятельныи предмет исследования. Наряду с этим научная новизна состоит в вы­ боре аспектов исследования, обосновании ряда подходов к совершенствованию правовых актов органов местного самоуправления. Это сводится к следующему:

- предложены определения «правового акта местного самоуправления» и «устава муниципального образования»;

- предложена классификация правовых актов местного самоуправления;

- сделана попытка показать соотношение правовых актов представительных органов местного самоуправления и правовых актов глав муниципальных образований;

- предложены уточнения положений статей ряда уставов муниципальных образований, касающихся правовых актов местного самоуправления;

- подготовлен проект Модельного закона субъекта Федерации «О правовых актах органов территориального общественного самоуправления»;

- сформулированы рекомендации по совершенствованию правовых актов местного самоуправления, С учётом изложенного на защиту выносятся следующие положения, выводы и рекомендации:

1. Нормативные правовые акты местного самоуправления являются органи­ ческой частью системы нормативных актов субъекта Российской Феде­ 2. Правовой акт местного самоуправления можно определить как основан­ ное на законе одностороннее юридически властное решение, принятое путем прямого волеизъявления граждан либо органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее, изменяющее или от­ меняющее муниципально-правовые нормы или служащее основанием возникновения, изменения либо прекращения муниципальных правоот­ ношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления.

3. Устав муниципального образования предлагается понимать как основной нормативно-правовой акт, закрепляющий принципы и структуру органи­ зации местного самоуправления на территории муниципального образо­ вания, принимаемый в соответствии с законодательством в качестве праВ В Й основы местного самоуправления в муниципальном образовании, имеющий высщую юридическую силу по отношению к другим правовым ф актам местного самоуправления, закрепляющий правовые, территориальI ные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, не­ обходимые для обеспечения условий эффективного развития террито­ рии, благополучия населения, свободного волеизъявления каждого жите­ ля муниципального образования.

4. Правовые акты органов местного самоуправления по своей юридической природе, с точки зрения юридической силы и их защиты, должны признаваться и рассматриваться как акты органов публичной власти.

5. Для приведения в стройную систему правовых актов местного само­ управления, обеспечения единства в их подготовке, принятии и вступле­ нии в силу целесообразно принятие на уровне субъекта Федерации закона «О правовых актах местного самоуправления», в котором определяются наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, форм прямого волеизъявле­ ния граждан и других форм осуществления местного самоуправления, • полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступле­ ния в силу, реквизиты правовых актов, ответственность за принятие не­ 6. На качество принимаемых правовых актов местного самоуправления большое влияние оказывает информационно-правовое обеспечение му­ ниципального образования. Издание периодических материалов по ана­ лизу и обобщению практики принятия правовых актов местного самоL_ управления в регионе и создание консультационных центров на уровне субъекта Федерации позволит оказать помощь муниципальным образова­ Апробация и внедрение. Основные положения исследования, выводы и \ практические рекомендации доложены и обсуждены на межвузовских научных конференциях по проблемам регионального законотворчества (г. Краснодар, ^ 1995, 1996, 1997 гг.), на всероссийской научно-практической конференции «Му­ ниципальные проблемы в исследованиях вузовской науки» (г. Краснодар, 1998г.), конференциях преподавателей и сотрудников юридического факультета Кубан­ ского государственного аграрного университета по проблемам применения рос­ сийского права. Они также получили отражение в лекционных курсах «Правовые акты представительных и исполнительных органов власти», «Документы и дело­ производство», читаемых автором для студентов юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета с 1994г. по настоящее время;

частично воплотились в авторском проекте закона субъекта Российской Федера­ ции «О правовых актах органов территориального общественного самоуправле­ ния»; изложены в опубликованных автором работах.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее результа­ ты, отдельные выводы и предложения могут быть использованы в повседневной работе с правовыми актами в муниципальных образованиях. Информационный материал диссертации полезен для средних и высших учебных заведений, готовящих юристов, менеджеров и других специалистов, а также при разработке спец­ курса «Правовые акты местного самоуправления», и в дальнейших научных ис­ следованиях по проблемам правовых актов местного самоуправления.

Структура диссертации обусловлена предметом исследования, его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, списка нормативных актов и литературы и приложения, в котором дан авторский проект Модельного закона субъекта Российской Федерации «О правовых актах органов территориального общественного самоуправления».

ГЛАВА 1. Понятие и юридическая природа правовых актов §1. Понятие, признаки и юридическая природа правового акта В современном обществе люди и различного рода их объединения посто­ янно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в правовых актах (законах и подзаконных актах). Каждое государство устанавливает в обществен­ ных отношениях определенный порядок, который формулируется в правовых нормах, находящих свое выражение в правовых актах.

Правовые акты занимают важное место и играют особую роль в механизме правового регулирования, в системе средств правового воздействия на общест­ венные отношения.

Несмотря на то, что понятие правовой акт относится к числу наиболее ши­ роко распространенных понятий в науке, правотворчестве, в служебных и иных документах, до сих пор нет законодательно закрепленного общепризнанного по­ нятия «правового акта». Данный термин используется как само собой разумею­ щееся понятие. Например, ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах ор­ ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» называется «Пра­ вовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­ управления»', но определения понятия «правового акта» данная статья не дает.

От решения задачи по совершенствованию определения общего понятия правового акта зависит, прежде всего, возможность оптимальных определений понятий правовых актов различных видов.

В юридической литературе понятие «правовой акт» нередко отождествля­ ется с понятием «нормативный акт», хотя к таковым не относятся индивидуальСЗРФ. 1995. №35. Ст, 3506.

ные, информационные и иные акты. Например, нормативно-правовой акт - это письменный документ соответствующего государственного органа, которым уста­ навливаются, изменяются или прекращаются нормы права, содержащие правила общего характера', или «нормативный акт - это официальный документ, создан­ ный компетентными органами государства и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения)»^ Главное в них - выражение государ­ ственного веления и закрепление решения правотворческого органа в докумен­ тальной форме о создании, изменении или отмене акта и содержащихся в нем норм и предписаний.

Полная же характеристика сложных явлений и предметов может быть дана при многоаспектном подходе к решению этой задачи, при рассмотрении вопроса во всех необходимых ракурсах'. В теории правовых актов термином «правовой акт» называют и акт-действие (волеизъявление), и акт-документ, фиксирующий соответствующее волеизъявление, установленные им предписания, обращения, требования и т.п. Поэтому и ненормативные (индивидуальные) акты также явля­ ются правовыми, что подтверждает следующее определение: «Акт применения права - это правовой акт компетентного органа или должностного лица, изданный на основании юридических фактов и норм права, определяющий права, обязанно­ сти или меру юридической ответственности конкретных лиц»\ С.С. Алексеевым были сформулированы три значения термина «правовой акт». Термин «правовой акт», - писал он, - может означать:

а) выражение воли, т.е. акт как таковой (правомерное действие);

б) способ выражения и закрепления воли, т.е. документы;

в) и то и другое одновременно, т.е. акт - документ.

' Комаров С.А. Общая теория государства и права. М.: Манускрипт. 1996. С. 149.

^ Корельский В.М., Перевалов В Д.. Теория государства и права. М.: Норма-Инфра-М. 2000.

С.297.

^ См. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта. Вестник МГУ. Серия 11, Право. 1998. N° 5. С 4.

'' Корельский В.М., Перевалов В.Д. Указ.соч. С. 402.

Он же предложил следующее определение правового акта, согласно которому «правовой акт - это внешнее выражение воли (государства и отдельных лиц), на­ правленное на достижение определенного юридического эффекта»'.

Ю. А. Тихомиров и И.В. Котелевская предлагают следующее определение правового акта: «Правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязатель­ ную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование об­ щественных oтнoшeний»^ Считаем, что наиболее полное и четкое определение правового акта дано Р.Ф. Васильевым в следующей редакции: «Правовой акт - это волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, ре­ зультаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-доку менте)»'.

Полагаем, что данное определение в своей основе можно применить для определения понятия правового акта местного самоуправления.

В юридической литературе имеется несколько подходов к определению признаков правового акта.

По мнению Д.А. Керимова, важнейшими признаками закона, как основного нормативно-правового акта являются следующие:

' Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Курс лекций. Свердловск. 1966. С. 7.

• Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. М.: Изд-во «Юридический колледж МГУ». 1995. С. 14.

^ Васильев Р.Ф. О понятии правового акта. // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998 -№ 5. С. 6.

1) закон принимается только высшими представительными органами госу­ дарственной власти - парламентом страны или всенародным голосованием (рефе­ рендумом);

2) закон регулирует основополагающие, наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, определяемые исключительно компетенцией высшего органа государственной власти. При правовом регулировании общественных от­ ношений, осуществляемых в форме закона, последний должен быть исчерпываю­ ще точным и ясным;

3) закон обладает высшей юридической силой в правовой системе страны.

Любой иной правовой акт, изданный не на основании и не во исполнение закона, а тем более, не соответствующий или противоречащий закону, отменяется в уста­ новленном порядке;

4) закон является нормативным актом, т.е. устанавливающим общие прави­ ла поведения (нормы), обязательные для всех подданных государства, государст­ венных органов, общественных организаций и движений, должностных лиц, для физических и юридических лиц, указанных в самом законе;

5) регулируя соответствующие общественные отношения, закон наиболее устойчив и стабилен. Он подвергается изменению, дополнению или отмене лишь в исключительных случаях в силу объективной общественной необходимости;

6) закон принимается в особом порядке, предусмотренном Конституцией и регламентом парламента'.

Признаки правовых актов управления, как подзаконных актов, сформули­ рованы А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым. Они выделяют следующие наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правовых актов управ­ ления:

' См. Керимов Д.А. Законодательная техника. М. Норма-Инфра-М. 1998. С.24-25.

а) правовой акт управления представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должност­ ное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникаю­ щий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций испол­ нительной власти;

б) правовой акт управления содержит в себе юридически - властное пред­ писание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он импера­ в) правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

г) правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отноше­ ний (административно-правовые нормы), либо служить юридическим фактом, не­ посредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные пра­ вовые отношения подобного типа;

д) правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полно­ мочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Рос­ сийской Федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

е) правовой акт управления в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически - властных предписаний должен вызывать особое юридическое по­ следствие правоохранительного характера, а именно - наступление ответственно­ сти виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или администра­ тивная ответственность)'.

Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. - М.: «ТЕИС», На наш взгляд, наиболее удачно и обобщенно признаки правовых актов выделяют Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская:

а) правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладаю­ щий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Это - структу­ ризация текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, элементы, нормы и т. д.), это - формулирование правил поведения дли­ тельного или разового характера, это - нормативный язык, это - использование специфических юридических понятий и терминов, это - соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту';

б) официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа, организации либо государства. Правомочность названных субъек­ тов принимать правовые акты предопределяется Конституцией, законом, а также положением, уставом, т.е. статутным актом. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, которые за ним за­ креплены;

в) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем выражены в концен­ трированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если издан от имени государства), волю социальной общности (население той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным ор­ ганом), согласие и равно-партнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения;

г) правовой акт предназначен для регулирования общественных отноше­ ний. Это достигается с помощью разных способов - путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, созСм. Организация работы с документами: учебник/ В.А. Кудряев и др.- М.: ИНФРА-М, 1998. С.

71-88. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. - М. :

Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998. П.В. Сотов, А.Н. Тихомиров «Делопроизводство». - М.:

Изд. группа «Проспект», 1998.

Дания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов;

д) правовой акт есть звено в реальной «правовой цепи» - правосознание, установка, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, правореализация, юридические действия и состояния. Это - циклически возобновляемая «правовая цепь» и правовой акт служит ее импульсом, выполняя роль и цели, и средства. Наиболее же отчетливо предназначение правого акта выявляется по за­ вершении процесса правотворчества, когда акт выступает как его «конечный про­ дукт». Действие, применение, исполнение правового акта служит его практиче­ ской реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности'.

Перечисленные выше признаки в большей мере характерны для правовых актов, изданных в письменной форме. Но необходимо учитывать и то, что право­ вые акты могут быть приняты и в устной форме в индивидуальных конкретных случаях, а также и то, что в правотворческой и правоприменительной практике используются и новые, современные технические возможности закрепления и вы­ ражения волеизъявлений субъектов права, дающих юридический эффект^. Поэто­ му совершенно справедливо наиболее важными, значимыми признаками правовых актов Р.Ф, Васильев считает их волевой и государственно-властный характер'.

Правовые акты - это одно из проявлений права. Необходимость существо­ вания права вытекает из объективной необходимости упорядочения отношений между людьми, их стабильности и определенности. Правовые акты должны адек­ ватно отражать динамику общественного развития. Посредством правовых актов ' Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Указ.соч. С. 15.

^ Васильев Р.Ф. Указ.соч. С. 10.

^ Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов. (Очерки о юридической природе). Изд. МГУ.

1975. С. 18,41-42.

право обретает свои неотъемлемые черты и признаки: общеобязательность, обще­ известность и т.д. Нормативные акты являются формой права потому, что они выполняют функцию юридических источников, т.е. актов правотворчества'.

Смысл связи права и правового акта состоит в том, что правовой акт, как выражение государственной воли, призван быть точной и в научном отношении безупречной формулировкой действительного, объективно возникшего, фактиче­ ски существующего и развивающегося в обществе правам Государственная власть должна реагировать на потребности общества, раз­ витие общественных отношений и принимать соответствующие правовые реше­ ния. Формой выражения государственной воли, формой, в которой содержится правовое решение государства, и являются правовые акты.

Правовые акты - одно из средств осуществления государственными орга­ нами своих задач и функций. Оно используется наряду и во взаимодействии с дру­ гими средствами. Следовательно, есть основание говорить о роли актов в исполь­ зовании государством различных средств для решения своих задач и осуществле­ ния функций.

Подводя итог сказанному отметим, что право выражается вовне, прежде всего через правовые акты, и если право неразрывно связано с государством, то можно говорить о производности правовых актов от государства, от его воли.

Данный вывод находит свое подтверждение и в юридической литературе, где отмечается, что «юридическая природа правовых актов производна от госуЛукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. - М.: Изд. МГУ. 1988.

- С. 8.

^ Керимов Д.А. Указ.соч. - С, 6.

дарства, от его согласия, санкции на юридически значимое регулирование опреде­ ленной фуппы общественных отношений»'.

Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. - М., Юрист. 1997. - С. 344.

§2. Юридическая природа актов местного самоуправления Суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоя­ тельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Консти­ туция Российской Федерации 1993г. определяет, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие формы местного самоуправления'.

Одним из концептуальных положений теории местного самоуправления в России является то, что оно отделено от государственной власти. В организацион­ ном плане органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ ственной власти. В сущностном плане и государственная власть, и местное само­ управление — разные формы единой власти народа (ст. 3 Конституции РФ.). Го­ сударственная власть на уровне федерации и регионов необходима для объедине­ ния страны в единый организм и несёт ответственность перед всем обществом.

Роль и задачи местного самоуправления направлены, в основном на обеспечение жизнедеятельности населённых пунктов, на обслуживание повседневных потреб­ ностей граждан. На этом уровне государственные начала властной деятельности проявляют себя в гораздо меньшей степени, чем на федеральном и региональном.

Согласно статьи 130 Конституции Российской Федерации местное само­ управление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местно­ го значения, владение, пользование, и распоряжение муниципальной собственно­ стью.

Вопрос об актах местного самоуправления интересен с точки зрения их ти­ пологии, юридических признаков, соотношения их с другими правовыми актами.

' Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 130. Мирошниченкова В.А. Комментарий к Конституции Российской Федерации. -М.: Издательство ЭКМОС, 1998.-176с.

«Вертикальные» отношения местного самоуправления формируются по­ средством наделения их некоторыми государственными полномочиями, а также четкими, правовыми определениями функциональных взаимодействий с респуб­ ликанскими, краевыми, областными министерствами, ведомствами, департамен­ тами, отделами. При сохранении самостоятельности необходима определенная со­ гласованность по принимаемым актам в вопросах экологии, здравоохранения, об­ разования и других.

Нижний (первый) уровень государственного управления, т.е. уровень при­ нятия правовых актов государственными органами, не должен отстраняться от местного самоуправления.

При всем разнообразии в построении и деятельности местных органов за­ падных стран наблюдаются общие позиции. Это: формирование органов местного самоуправления путем выборов, самостоятельность на основе закона, «включен­ ность» в общую систему государственного управления посредством субординации с представителями правительства'.

Многообразие форм и видов правовых актов местного самоуправления, конкретно-предметное назначение каждого из них и его место в регулировании общественных отношений диктуют потребность выявления индивидуальных осо­ бенностей актов с целью уяснения их юридической природы и роли в решении различных задач. В юридической науке выделяется 4 элемента юридической при­ роды правовых актов:

1) юридические свойства;

2) юридическая сила;

3) сфера действия;

' См. Колюшин Е.И. Социалистическое местное народное представительство. Учебное посо­ бие.-Ивановский госуд. университет, 1981.-90с. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник.М.: Издательство БЕК, 1995.С. 124-496. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международ­ ный опыт. Тула: ГМРИП «Левша», 1997.-112с.

Выяснение различных элементов юридической природы правовых актов местного самоуправления имеет в настоящее время большое значение.

Согласно федеральному закону «Об общих принципах организации мест­ ного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения при­ нимают (издают) правовые акты. Правовые акты органов и должных лиц местного самоуправления - одно из средств осуществления власти народа: они издаются в процессе практического осуществления задач и функций местного самоуправле­ ния. Система правовых актов органов местного самоуправления подчинена Кон­ ституции и законам РФ и субъектов Фeдepaции^ Названный закон в ст. 6 определяет вопросы местного значения, по кото­ рым органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты:

- решения о принятии и изменении уставов муниципальных образований, - решения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной соб­ ственностью;

- решения по формированию, утверждению и использованию местного бюджета, установлению местных налогов и сборов;

- решения по комплексному социально-экономическому развитию муници­ пального образования;

- решения по организации, содержанию и развитию муниципальных учреж­ дений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- решения по организации, содержанию и развитию муниципальных учреж­ дений здравоохранения, обеспечению санитарного благополучия населения;

' См. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М. 1967.

^ Общая теория государства и права. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. М.: «Зерцало». 1998.

С.150.

- решения по охране общественного порядка, организации и содержанию муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществляющего кон­ троль за их деятельностью;

- решения по регулированию планировки и застройки территорий муници­ пальных образований и другим вопросам.

Соответствующие правовые акты (нормативные, правоприменительные, ак­ ты поведения и др.) должны обеспечить, с одной стороны, конституционное право населения и отдельных граждан на самоуправление, а с другой - целостность го­ сударства, условием которой является единство власти на всей территории, на всех уровнях ее реализации'.

Этот неполный перечень видов решений органов местного самоуправления уже достаточен для того, чтобы сделать предположение о том, что правовые акты местного самоуправления не оторваны от государственных. Более того, при нали­ чии некоторой части местных дел, которые не становятся делами государствен­ ными, в остальном все так называемые вопросы местного значения есть лишь продолжение на территории муниципального образования государственной поли­ тики в соответствующих сферах (образование, социальные дела, культура, здраво­ охранение и т.д.)-. Местное самоуправление во Франции, Германии, США и дру­ гих странах воспринимается как управление в общей системе управления делами государства, естественно, допуская его самостоятельность.

Выполнение своих функций органами самоуправления как государствен­ ных функций отмечает А.А. Безуглов: «...В самом деле, кто правит нами? Если ис­ ходить из того, что мы избираем представительные органы и нам они подчиняютСм. Дуров А.И. Проблемы законности в организации и деятельности местного самоуправ­ ления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. -1998.С.25-30. Конституция, закон, подзаконный акт. М.: Юрид. литература, 1994 - 136с.

^ Авакьян С. Обоснованная критика лучше навешивания ярлыков// Российская Федерация се­ годня.-1998.-№8-9. С. 38.

ся, потому, что выражают нашу волю, то это самоуправление, это то самое обще­ народное государство, о котором мы забыли.

На уровне области, города, села действует один и тот же принцип — пред­ ставительные органы власти. Государственная власть обязательно опирается на силу, на государственный аппарат, на суды и т.д. А власть, которая не опирается на силовые структуры,— это уже не государственная власть, это органы само­ управления: домовые комитеты, уличные комитеты, комитеты женщин.

Из сказанного вьггекает одна - единственная мысль: и власть на местах, и её областные звенья, и республиканские — это звенья одной государственной вла­ сти»'.

Е.И. Колюшин нормальной концепцией местного самоуправления называет концепцию децентрализованной формы государственной власти^ Этого же мнения придерживается К.Ф. Шеремет, который отмечает огра­ ниченное количество функций местного самоуправления, которые не могут обес­ печить все стороны устройства местного сообщества. Это свойственно децентра­ лизованному, действительно государственному управлению.

По мнению К.Ф. Шеремета, ст. 12 Конституции РФ не делает органы мест­ ного самоуправления элементами государственности второго сорта. Это такой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки это — органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения'.

Итак, многие авторы-юристы придерживаются публично-правовой концеп­ ции организации местного самоуправления и самого института местного самоАнтонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко А.А. Актуальные проблемы формирования мест­ ного самоуправления в Российской Федерации («круглый стол» в институте государства и права РАН)// Государство и право.-1997-№5. С.28.

^Тамже. С.25.

^ Там же. С.38.

управления как децентрализованного государственного управления'. Но Консти­ туция РФ в ст. 12 закрепила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти^ Однако, практика в определенной мере опровергает конституционное по­ ложение. Является тот или иной орган государственным или негосударственным определяется не формальным декларированием этого, а сущностью его полномо­ чий. Значительный объем полномочий органов местного самоуправления имеет государственно-правовой характер.

Следовательно, акты органов местного самоуправления по своей юридиче­ ской природе, с точки зрения юридической силы и их защиты должны признавать­ ся и рассматриваться как акты органов публичной власти.

Таким образом, правовой акт местного самоуправления можно определить как основанное на законе одностороннее юридически властное решение, принятое путем прямого волеизъявления граждан либо органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее, изменяющее или отменяющее муниципально-правовые нормы или служащее основанием возникновения, изменения либо прекращения муниципальных правоотношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления.

Если сравнивать признаки актов местного самоуправления с признаками правовых актов управления, которые являются государственными, властными ак­ тами, то можно отметить сходство признаков по многим критериям.

Сопоставим признаки правовых актов государственного управления с при­ знаками актов местного самоуправления:

' Левин В. Ф. Местное самоуправление в системе государственного механизма Российской Федерации / Право и социально ориентированная рыночная экономика : Материалы Всерос. На­ уч. -практ. конф.-Саранск. 1998.-С.50-52.

Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 12.

- если правовой акт управления представляет собой юридический вариант управленческого решения, то правовой акт местного самоуправления есть юриди­ ческое решение. Путем его издания орган местного самоуправления решает тот или иной вопрос, возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализа­ ции задач и функций местного самоуправления';

- если правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-исполнительной власти в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо админист­ ративно-правовыми нормами, то правовой акт местного самоуправления принима­ ется гражданами путём прямого волеизъявления (на сходах т.п.), органами мест­ ного самоуправления по вопросам местного значения, определенным действую­ щим законодательством^;

- если правовой акт управления — юридически - властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит своё вы­ ражение властная природа государственно-управленческой деятельности, то пра­ вовой акт местного самоуправления — это юридически властное прямое волеизъ­ явление граждан либо юридически властное волеизъявление через выборные и другие органы местного самоуправления';

- если правовой акт управления содержит в себе юридически - властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата, он им­ перативен, то правовые акты местного самоуправления, принятые путём прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должност­ ных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обяза­ тельны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями учреждениями и организациями независимо от их орСЗ РФ. -1995.-№35. Ст. 3506. Статья 2.

^ Там же. Статья 6.

^ Там же. Статья 3.

ганизационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гра­ жданами; таким образом, акты местного самоуправления являются правовыми ак­ тами, обязательными для всех лиц, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, они также императивны;

- если правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления, то правовой акт местного самоуправления определяет правила должного поведения в сфере местного самоуправления;

- если правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых от­ ношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа, то правовой акт местного самоуправления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения муниципально-правовых отношений (например, решение выборного органа местного самоуправления муниципального образования «О правилах сани­ тарного состояния и благоустройства территории муниципального образования»), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим конкретные правовые отношения подобного типа (например, решение исполнительного органа местного самоуправления «О привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица»);

- если правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан пол­ номочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Рос­ сийской Федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения, то правовой акт местного самоуправления также подзаконен, т.е.

он может быть принят путем прямого волеизъявления граждан, органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституцией, уставом субъекта Россииской Федерации, федеральными законами, законодательством субъекта Россий­ ской Федерации, уставом муниципального образования;

- если правовой акт управления занимает определенное место в иерархиче­ ской системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти, то правовой акт местного самоуправления также занимает определенное место в иерархической системе актов местного самоуправления (ак­ ты принятые путем прямого волеизъявления граждан на местных референдумах, сходах и т.п.; акты представительных органов местного самоуправления; акты, главы местного самоуправления; акты исполнительных органов местного само­ управления; акты нижестоящего муниципального образования)', что означает со­ ответствие акта данного органа или должностного лица местного самоуправления актам вышестоящих звеньев системы местного самоуправления;

- если правовой акт управления представляет собой юридическую разновид­ ность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов, то правовой акт местного самоуправления также пред­ ставляет собой разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

- правовой акт местного самоуправления, так же как и правовой акт управ­ ления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

- правовой акт местного самоуправления, как и правовой акт управления, с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подСЗ РФ. -1995.-№35. Ст. 3506. Статья 44.

готовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода отсутствуют;

- если правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно - правовыми нормами порядке опротестован или обжалован, то правовой акт местного самоуправления также в установленном действующим законодательством порядке может быть оп­ ротестован прокуратурой или обжалован в суд (или арбитражный суд)';

- если правовой акт управления, в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически - властных предписаний вызывает особое юридическое послед­ ствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности ви­ новной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность ), то правовой акт местного самоуправления, также в случае не соблюдения содержащихся в нем юридически - властных предписаний вызывает наступление ответственности виновной стороны. Ответственность за неисполне­ ние или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъяв­ ления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления устанавливается гражданским, уголовным, администра­ тивным и трудовым законодательством.

Правовые акты местного самоуправления только тогда выполняют свою роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради дос­ тижения которых они издаются (принимаются) органами местного самоуправле­ ния и должностными лицами местного самоуправления. При этом имеется в виду либо нормативное регулирование общественных отношений путем установления муниципально - правовых норм, либо создание системы муниципальных правоот­ ношений.

СЗ РФ. -1995.-№35. Ст. 3506. Статья 51, 52.

Действующим в этом смысле является правовой акт, обладающий опреде­ ленным правовым свойством, а именно - юридической силой, под которой пони­ мается, во-первых, общеобязательность в соотношении с другими системами и, во-вторых, непререкаемая обязательность для исполнения всеми гражданами, ор­ ганами и юридическими лицами на территории муниципального образования.

Другими словами, юридическая сила предопределяет способность право­ вого акта местного самоуправления выступать в роли правовой формы реализации полномочий местного самоуправления, полностью соответствовать его задачам и функциям.

Государство признает за актами органов местного самоуправления и долж­ ностных лиц местного самоуправления, которые не входят в систему органов го­ сударственной власти, правовой, директивно-властный, общеобязательный харак­ тер. В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах органи­ зации местного самоуправления в Российской федерации» решения органов мест­ ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и орга­ низациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

В законе установлено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­ управления влечет ответственность в соответствии с законами.

Таким образом, правовые акты местного самоуправления занимают свое особое специфическое место в системе правовых актов. Акты местного само­ управления обладают признаками правовых актов государственной власти (пуб­ личный, волевой, общеобязательный характер), хотя местное самоуправление не входит в систему государственной власти.

§3. Классификация актов местного самоуправления В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации» статья 19 посвящена правовым актам орга­ нов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии с ней органы местного самоуправления и должностные ли­ ца местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного само­ управления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, пол­ номочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступление в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации'.

Таким образом, вопросы, связанные с принятием правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, регулируются муниципальным обра­ зованием и субъектом Российской Федерации. В соответствии с законами субъек­ тов Федерации муниципальные образования определяют соответствующие рекви­ зиты своих правовых актов, полномочия по их изданию и процедуру их принятия.

Такой порядок обеспечивает необходимое единообразие правовых актов каждого субъекта Федерации, способствует организации правотворческого процесса в муниципальньос образованиях, позволяет поставить его на рациональную ocнoвy^ Наличие различных видов правовых актов местного самоуправления, при­ нимаемых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, их конкретное и предметное назначение диктуют потребность классификации, то есть распределения их по видам и группам в зависимости от ' СЗРФ. 1995.№35.Ст.3506.

^ Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации»,/ Руков. авт. коллектива и отв. ред. - Ю. А. Тихомиров.

М.: Изд. Группа ИНФРА. М - НОРМА, 1997. С. 124.

свойств и признаков. В основу классификации любых предметов и явлений долж­ ны браться наиболее существенные, общие признаки, отражающие существо этих предметов и явлений. Признаки и свойства различных видов и групп правовых ак­ тов имеют неравнозначность в отражении существа актов. Одни признаки и свой­ ства не имеют большого значения, не играют существенной роли в общей харак­ теристике правовой природы правового акта, другие, наоборот, составляют ее ос­ нову. Классификация правовых актов местного самоуправления направлена на изыскание путей и средств дальнейшего повышения их качества и эффективности, совершенствования процедуры подготовки и принятия.

Для классификации правовых актов органов местного самоуправления мо­ гут быть избраны различные критерии, значение которых определяется в каждом конкретном случае в зависимости от стоящих перед исследователями целей и за­ дач. Большинством исследователей правовые акты классифицируются: по орга­ нам, издающим эти акты; по предмету ведения; по юридической силе актов; по порядку принятия; по действию во времени и пространстве; по вступлению в за­ конную силу.

Официально признанное различие правовых актов местного самоуправле­ ния устанавливается в законах РФ, субъектов РФ, уставах муниципального обра­ зования и определяются спецификой органов и должностных лиц местного само­ управления, которые принимают те или иные акты.

Представляет интерес классификация актов местного самоуправления по органам, их издающим. Каждый орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления вправе издавать правовые акты определенного на­ именования, установленного законами субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Анализ ряда законов о местном самоуправлении субъектов Федерации, ус­ тавов муниципальных образований позволяет классифицировать акты местного самоуправления по органам их издающим:

- акты, принятые путем прямого волеизъявления граждан (местных рефе­ рендумов, сходов и т.п.) именуются как решения;

- акты представительных органов местного самоуправления именуются как решения и постановления, а по вопросам не отнесенным к исключи­ тельному ведению этих органов - заявления, обращения, резолюции;

- акты главы местного самоуправления именуются как постановления и - акты главы администрации района - постановления и распоряжения;

- акты руководителей исполнительньг!с органов местного самоуправления отделов, управлений, комитетов, служб администрации города, района) именуются как приказы, правила, инструкции.

Не все законы о местном самоуправлении субъектов Федерации уделяют должное внимание общим ориентирам муниципального правотворчества. Есть за­ коны, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу.

Приняты и действуют законы, в которых имеется неполный перечень указанных вопросов. Есть и такие законы субъектов Российской Федерации, где вообще ни­ чего не указано о том, какие и как принимать правовые акты органам и должност­ ным лицам местного самоуправления. В лучшем случае дается отсылка на уставы муниципальных образований, но в некоторых законах даже такое указание отсут­ ствует. Несмотря на соответствующие статьи Федерального закона, уставы неко­ торых муниципальных образований также не полностью регулируют названные вопросы, предоставляя их более тщательную разработку регламентам соответст­ вующих муниципальных органов'.

Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 2.11.1995 г. в статье 5 отмечает, что виды и порядок принятия и вступле­ ния в силу актов органов местного самоуправления закрепляет устав муниципаль­ ного образования. В статье 15 названный закон определяет единые наименования правовых актов для глав муниципального образования Краснодарского края - по­ становления и pacпopяжeния^ Большинство уставов муниципальных образований именуют акты предста­ вительных органов местного самоуправления как решения и постановления. На­ пример, в статье 15 Устава Тимашевского района Краснодарского края говорится, что по вопросам, отнесенным к исключительному ведению районного Совета, районный Совет принимает решения, которые считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа депутатов, избранных в районный Совет.

По иным вопросам, выносимым на заседание, районный Совет принимает заявле­ ния и обращения, которые считаются принятыми, если за них проголосовало большинство депутатов, присутствующих на заседании районного Совета'.

Что касается наименований актов исполнительных органов местного само­ управления (отделов, управлений, комитетов, служб администрации города, рай­ она), то в ряде уставов муниципальных образований этот вопрос опущен, в других эти акты именуются приказами. Так, статья 28 Устава города Белореченска Крас­ нодарского края гласит, что каждую муниципальную службу, отдел, управление, комитет администрации города возглавляет руководитель, который действует на "Тамже.С.124.

^ О местном самоуправлении в Краснодарском крае. Закон Краснодарского края от 2 ноября 1995 г. // Кубанские новости. 1995, 29 ноября.

' Устав Тимашевского района Краснодарского края от 13.11.96 №79, с измен, и дополн. от 22.12.97 г.№ 56 //Знамя труда. 1998. 27 ноября.

основе единоначалия. Руководители этих органов в целях осуществления их пол­ номочий издают приказы единолично'.

По юридическим свойствам правовые акты органов местного самоуправле­ ния и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на норматив­ ные, индивидуальные и смешанные. К нормативным относятся акты, устанавли­ вающие нормы права или содержащие таковые. В качестве признаков норматив­ ности актов указываются также отсутствие конкретного адресата; неоднократ­ ность применения; сохранение действия предписания, независимо от его исполне­ ния.

К нормативным относятся также акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, изменяющие, дополняющие или от­ меняющие ранее действующие нормы или правила^ К нормативным актам можно отнести решения представительных и испол­ нительных органов местного самоуправления об утверждении регламентов работы этих органов, инструкций по делопроизводству, правила пользования обществен­ ным транспортом в пределах муниципального образования.

Таким образом, нормативные правовые акты местного самоуправления это принятые представительным органом местного самоуправления или должно­ стными лицом местного самоуправления в пределах предоставленных им полно­ мочий и в соответствии с требованиями закона подзаконные или самостоятельные ' Устав города Белореченска Краснодарского края от 5 декабря 1996 г. Белореченск, 1997. С. 24.

^ Правила застройки города Шуи. Утв. решением Шуйской городской Думы 20 мая 1998 г.

«Шуйские известия». 1998 г. 20 мая. № 81; Об изменении тарифов для населения по оплате жи­ лья и коммунальных услуг. Постановление Белореченского городского совета депутатов Крас­ нодарского края от 20 октября 1998 г.; О внесении изменений в «Правила размещения средств наружной рекламы и информации в г. Иванове». Решение Ивановской городской Думы от февраля 1998 г. «Рабочий край», 1998 г. 1 марта. № 48.

решения, устанавливающие правовые нормы общего характера или содержащие нормативные предписания для разрешения вопросов местного значения или вы­ полнения отдельных государственных полномочий и обладающие высшей юриди­ ческой силой по отношению к актам подотчетных и подконтрольных им органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ненормативные или индивидуальные акты выступают обычно как право­ применительные акты индивидуального характера. В литературе их нередко назы­ вают актами применения норм права. Такие акты рассчитаны преимущественно на однократное применение. Индивидуальные акты - это акты органов местного са­ моуправления и должностных лиц местного самоуправления по конкретным во­ просам, обращенные к конкретным лицам'. Существуют также и другие подходы к разграничению правовых актов по их юридическим свойствам. В этой связи пред­ ставляет интерес в теоретическом и практическом плане классификация правовых актов по выше названным признакам. Подразделяя акты по их юридическим свой­ ствам на нормативные и ненормативные, выделяются четыре группы актов, кото­ рые в зависимости от их целевого назначения относятся к: а) нормативным актам;

б) актам общего значения, то есть актам, не имеющим ни нормативного, ни инди­ видуального характера (например, планы социального развития, планы организа­ ционной деятельности)^; в) индивидуально - конкретным актам (например, об об­ разовании, упразднении, реорганизации тех или иных органов, отделов; награжде­ нии, о применении мер административного, дисциплинарного воздействия; г) смешанным актам, которые содержат одновременно нормативные решения обще­ го значения и нормы права, а иногда и индивидуально - конкретные.

' О закреплении автотранспорта. Распоряжение Главы администрации Прикубанского округа г.

Краснодара от 22 марта 1998 г. № 2.

•• О районной комплексной программе «Система духовного и физического развития молодежи Кавказского района на 1998-2000 годы». Решение Кавказского районного Совета депутатов Краснодарского края от 29 мая 1998 г.

Ненормативные акты в форме распоряжений или приказов принимают по вопросам своего ведения руководители структурных подразделений (отделов, управлений, служб, комитетов) администраций муниципальных образований'.

Устав Кавказского района Краснодарского края в статье 28 п. 4 предусмат­ ривает, что акты главы района, имеющие нормативное содержание, затрагиваю­ щие права граждан, а также связанные с решением крупных вопросов экономиче­ ского и социального развития района, охраны общественного порядка, использо­ вания муниципальной собственности и финансовых ресурсов, принимаются в форме постановлений^ Следовательно, ненормативные акты местного самоуправления - это при­ нятые органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления в пределах предоставленных им прав и в соответствии с требова­ ниями закона подзаконные акты, порождающие (изменяющие или прекращаю­ щие) конкретные правоотношения, предусмотренные нормами муниципального права.

Таким образом, нормативные правовые акты принимаются представитель­ ными органами местного самоуправления, главами муниципальных образований и главами администраций. Ненормативными актами могут быть решения предста­ вительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­ управления.

Анализ показывает, что в одних законах субъектов Российской Федерации нормативные акты представительных органов называются решениями, ненорма­ тивные - постановлениями, а в других - наоборот. Что касается актов глав муни­ ципальных образований и глав администраций, то здесь наблюдается относительО техническом осмотре силосоуборочной техники. Приказ начальника управления сельского хозяйства Белевского района Тульской области от 20 июня 1998 г. № 25.

•• Устав Кавказского района Краснодарского края. Принят Районным Советом депутатов 18 но­ ября 1997 г. ст. Кавказская, 1997 С. 14-36.

ное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные распоряжениями.

В некоторых законах и уставах определяется перечень вопросов, по кото­ рым представительные органы обязательно должны принимать акты, оформляе­ мые как нормативные документы («местные законы»). Например, как отмечает В.

И. Васильев, согласно Закону «О местном самоуправлении в Омской области» ис­ ключительно в виде решений (нормативных актов) издаются акты представитель­ ного органа муниципального образования по вопросам организации местного са­ моуправления, местного бюджета, местных налогов и сборов, коммунальных пла­ тежей, муниципальной собственности и землепользования. Тем самым подчерки­ вается значение этих вопросов, юридическая сила принимаемых по ним решений'.

Классификация правовых актов местного самоуправления в зависимости от даты начала действия предполагает группировку актов по следующим способам введения их в действие: а) немедленно (по общему правилу) с даты подписания, принятия; б) с даты, указанной в самом акте; в) в срок, указанной в другом акте; г) после официального опубликования (обнародования).

В разрезе общих функций управления можно акты сгруппировать как акты планирования; акты по организации (по созданию чего-либо) в пределах муници­ пального образования; акты по координированию социально-экономических и других процессов в муниципальном образовании; акты по контролю за ходом вы­ полнения принятых решений и другие. Часто решения органов и должностньрс лиц местного самоуправления связаны сразу с несколькими управленческими функ­ циями и являются полифункциональными.

Также необходимо различать акты местного самоуправления, изданные на основе постоянных полномочий, определенных уставом муниципального образоУказ. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного са­ моуправления в Российской Федерации». С. 19.

вания, и на основе временных (делегированных органами государственной власти) полномочий.

Проведенная классификация правовых актов местного самоуправления по­ зволила рассмотреть их виды (решения прямого волеизъявления граждан на схо­ дах, собраниях и т. д.; решения представительных органов местного самоуправле­ ния; постановления и распоряжения главы муниципального образования (главы администрации), приказы должностных лиц - руководителей структурных под­ разделений администрации; совместные постановления, обращения), свойства (подзаконные, нормативные и ненормативные), их индивидуальные особенности (порядок принятия, вступление в силу, действие во времени и пространстве) и в то же время подчеркнуть их единство, взаимосвязь и взаимодействие.

Таким образом, принятие органами местного самоуправления и должност­ ными лицами местного самоуправления правовых актов является одной из важ­ нейших сторон реализации ими своих полномочий по решению вопросов местно­ го значения и выполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятель­ ность осуществляется преимущественно посредством двух правовых форм - нормотворческой и правоприменительной. Каждая из названных форм деятельности направлена на реализацию конкретных функций органов местного самоуправле­ ния и должностных лиц местного самоуправления. С одной стороны, установле­ ние правовых норм, регулирующих наиболее общие, социально значимые для на­ селения муниципальных образований общественные отношения и, с другой сто­ роны, осуществление функций оперативного руководства подотчетными и под­ контрольными муниципальными органами, учреждениями, организациями, пред­ приятиями посредством применения действующих норм права к конкретным пра­ воотношениям, фактам и поступкам.

Нормотворческие и правоприменительные полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления находят свое во­ площение в принимаемых и издаваемых ими правовых актах, различных как по форме, содержанию, так и по своей юридической силе, юридическим свойствам, действию во времени и пространстве, по порядку принятия и введения в действие.

Каждый акт местного самоуправления направлен на решение конкретного вопроса или правоотношения, в связи с чем особую актуальность приобретает проблема совершенствования организации правовых форм деятельности, в частности нормотворческой, повышения качества и эффективности принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления правовых актов. Решению этой проблемы во многом будет способствовать более полное регламентирование дея­ тельности представительных и исполнительных органов местного самоуправле­ ния.

ГЛАВА 2. УСТАВЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§ 1. Понятие, признаки и особенности уставов муниципальных Устав муниципального образования является основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов.

В Русском централизованном государстве в XVI веке появились уставные грамоты, которыми регламентировались вопросы управления местными учрежде­ ниями уездов, волостей и станов'.

Развитие общественной жизни на местах в конце XIV - XVII вв., формиро­ вание различных сословных групп в рамках территориальных единиц - волостей, уездов, посадов - предопределило необходимость договорного регулирования от­ ношений великокняжеской власти с населением этих административно - террито­ риальных единиц. В связи с этим возникли исходившие от великого князя или ца­ ря акты управления (наместничьи грамоты) и самоуправления на местах (губные, земские грамоты).^ В конце XVIII века была жалована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Она восстанавливала органы сословного городского «са­ моуправления». Такие документы как «Положение о губернских и уездных зем­ ских учреждениях» 1864г., Городовое положение 1870г., «Положение о земских начальниках» 1889 г. и другие постепенно формировали опыт создания подобных ' Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.: 1995.-С.32-46.

^ Источниковедение: Теория. История. Метод. Источники российской истории: Учеб. пособие/ И.Н. Данилевский, В. В. Кабанов, О. М. Медушевская, М. Ф. Румянцева. -М.: Российск. гос.

гуманит. ун-т, 1998.

актов местного самоуправления.' К концу 20 века мировая муниципальная статистика имеет в своем распоря­ жении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по со­ держанию.

Анализ федеральных законов о местном самоуправлении, конституций, ус­ тавов субъектов Российской Федерации, законов и других нормативно - правовых актов субъектов Федерации о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований выявил, что в большинстве из них определение устава не представле­ но, а только упоминается, что уставом наряду с федеральными законами и закона­ ми субъекта Федерации устанавливается порядок организации деятельности орга­ нов местного caмoyпpaвлeния^ Устав, отмечает А.В. Иванов, это документ прямого действия. Он распро­ страняется на всех без исключения жителей района'.

Законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправле­ ния, весьма обширно. Уставы муниципальных образований воспроизводят многие нормы законов и адаптируют их к местным условиям, тем самым, представляют эти нормы в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администрато­ ров и формируя у населения более чёткое представление о смысле и характере ме­ стного самоуправления".

Для обеспечения полной информации, решения проблемы открытости и доступности актов, имеющих общеобязательное значение и широкую сферу дейБыстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие.-М.: ИНФРА-М.; Новосибирск: Изд-во НГАЭиУ, 1997.

' Устав Краснодарского края от 18 июля 1997 г. №95 -КЗ/Кубанские Новости. -1997.-11 сен­ тября.-Ст.86.

' Иванов А.В. Регионы Российской Федерации - субъекты предпринимательской деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. - 1995.-№1.- С.3-4.

• Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно- практическое пособие.- М.: 1999.

- С. 145-146.

ствия, было бы целесообразным предлагать более широкую трактовку в них поня­ тия устава. Например, в Уставе Хабаровского края имеется небольшая статья, по­ священная уставу муниципального образования, где указывается, что устав опре­ деляет «границы и состав территории местного самоуправления, вопросы местно­ го значения, формы, порядок и гарантии участия населения в их решении» и дру­ гие вопросы'. Подобные статьи есть и в уставах и законах других субъектов Феде­ рации, в которых перечисляются те или иные вопросы, регулируемые уставами муниципальных образований. При этом в одном случае отмечается, что в уставах муниципальных образований регулируется компетенция муниципальных образо­ ваний, порядок формирования и деятельности их органов и должностных лиц^ в другом, - что в уставе местного самоуправления конкретизируются функции, по­ рядок работы, система и структура органов местного самоуправления, разграни­ чение полномочий между представительными и исполнительными органами ме­ стного самоуправления'; в третьем что в «Уставах местных сообществ регулиру­ ются компетенция местных сообществ, порядок формирования и деятельности их органов и иные вопросы местного самоуправления»" и так далее. Но это примеры не определений уставов муниципальных образований, а отдельных вопросов, по­ ложений, регулируемых уставами муниципальных образований.

В ряде законов субъектов Федерации о местном самоуправлении предлага­ ются определения понятия устава муниципального образования, которые являютУстав Хабаровского края. / Тихоокеанская звезда.-1996.-№7-13 января; - Хе8 - 16 января.Ст.52/ Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых ак­ тов. -М.: Юрид. лит., 1998.-C.225.

^ Устав Астраханской области от 28 марта 1997 г. - ;№6/Астраханские известия. - 1997. - KslS.Ст.58.

^ О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике. Закон КабардиноБалкарской Республики от 18 октября 1995г. №21-РЗ/Кабардино-Балкарская правда. - 1995. октября. - Ст.5.

^ Устав (основной закон) Свердловской области. Принят Свердловской областной Думой 25 но­ ября 1994г. С изменениями, внесенными законами Свердловской области от 11.03.95г., №6-03, от 11.07.1996г. №25-03/Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М.: Белые альвы, 1998.-C.242.

СЯ, по нашему мнению, не достаточно полными. Так, закон Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» определяет Устав муниципального образования как нормативный акт, закрепляющий положения об организации ме­ стного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и долж­ ностных лиц местного самоуправления', Закон Тюменской области «О местном самоуправлении» дает определение Устава муниципального образования как нормативного акта, принимаемого муни­ ципальным образованием для регулирования организации местного самоуправле­ ния в пределах зaкoнoдaтeльcтвa^ В ряде конституций и уставов субъектов Федерации в разделах о местном самоуправлении отсутствуют статьи, посвященные уставам муниципальных обра­ зований. Такое положение, например, в уставе Краснодарского края, Красноярско­ го края, Кемеровской области. Пермской области, Ивановской области, в консти­ туции Республики Алтай, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Татар­ стан и других.

Среди исследованных нормативно - правовых актов ряда субъектов Россий­ ской Федерации наиболее полное определение понятие устава представлено в За­ коне Амурской области «О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области», которое сформулировано следующим образом: «Устав муни­ ципального образования - нормативный правовой акт, принятый представитель­ ным органом местного самоуправления или населением непосредственно и уста­ навливающий основные принципы организации местного самоуправления в му­ ниципальном образовании по предметам ведения муниципального образования, а О местном самоуправлении в Рязанской области. Закон Рязанской области от 10 января 1996г.

№1/Приокская газета.-1996.- №17. - 24 января; №244 - 24 октября; 1997. - №59. - 19 марта. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М.: Юрид. лит., 1998.- С.299.

^ О местном самоуправлении. Закон Тюменской области от 6 декабря 1995г. №16/Вестник Тю­ менской областной думы. - 1995. - №10.

также по отдельным государственным полномочиям, которыми органы местного самоуправления могут наделяться федеральным и областным законодательст­ вом»'.

Представляет определенный интерес проанализировать уставы муниципаль­ ных образований на предмет наличия в них определений устава. Анализ уставов муниципальных образований показывает, что, примерно, в половине из рассмат­ риваемых уставов отсутствует определение устава. В этих уставах содержание ус­ тава начинается, как правило, статьей первой, которая обычно имеет следующие название: «Город и его территория» (устав города Тулы), «Основание города и его статус» (устав города Белореченска Краснодарского края), «Город Шуя» (устав города Шуи Ивановской области) и другие. Далее по тексту в других статьях дан­ ных уставов не имеется каких-либо трактовок или комментариев понятия устава.

Учитывая, что устав муниципального образования изучается каждым субъектом местного самоуправления, мы считаем целесообразным в общих положениях да­ вать определение понятия устава муниципального образования.

Именно так и поступили те муниципальные образования, которые в своих уставах имеют общее положение с тем или иным определением устава. Например, Устав города Ярославля определяет, что устав города предусматривает правовые, экономические и финансовые основы городского самоуправления, устанавливает порядок деятельности и полномочия органов и должностных лиц городского са­ моуправления, закрепляет положения по организации городского самоуправления.

Устав муниципального образования «Белевский район» дает определение устава как нормативного документа, определяющего экономические, имущест­ венные, земельные и другие правовые отношения между органами местного само­ управления, государственными органами, хозяйственными субъектами всех форм ' О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области. Закон Амурской об­ ласти от 1 июля 1996г. №98-03/Амурская правда. - 1996. - №167. - 10 июля. Ст.1.

собственности, физическими и юридическими лицами, находящимися на его тер­ ритории'.

Во введении Устава города Краснодара говорится, что Устав закрепляет ос­ новные положения, принципы, форму, систему и структуру самоуправления горо­ да с целью защиты прав и интересов горожан, обеспечение эффективного разви­ тия города, создания надлежащих условий для свободного волеизъявления каждо­ го, роста благосостояния жителей города Краснодара^ Ряд уставов муниципальных образований имеют статью, обычно первую, которая имеет название «Предмет регулирования Устава», где отмечается основ­ ные положения, вопросы, регулируемые Уставом. Например: «Устав Темрюкского района, как муниципального образования, в соответствии с Конституций Россий­ ской Федерации... устанавливает принципы, условия и полномочия местного са­ моуправления на территории Темрюкского района Краснодарского кpaя^ Структуру определения понятия Устава целесообразно построить таким об­ разом, чтобы там были представлены основные признаки Устава муниципального образования:

- устав как основной нормативно - правовой акт муниципального образова­ ния;

- устав как правовая основа местного самоуправления на территории муни­ ципального образования;

- устав как правовой акт, имеющий высшую юридическую силу по отноше­ нию к другим правовым актам местного самоуправления.

' Устав муниципального образования «Белевский район» Тульской области. Принят на рефе­ рендуме 23 ноября 1997 г.

• Устав города Краснодара. Принят решением городской Думы Краснодара от 5 июля 1996 г.

№37. П. 9.

' Устав Темрюкского района Краснодарского края. Принят Собранием представителей Темрюк­ ского района 24 сентября 1996г.-г.Темрюк, 1996.

Далее в определение устава следует включить основные предметы регули­ рования уставом муниципального образования и основные цели, преследуемые данным уставом для населения муниципального образования.

Среди исследованных уставов муниципальных образований к предлагаемой структуре определения понятия устава подходят уставы города Челябинска и го­ рода - курорта Анапа.

Определение устава города Челябинска представлено следующим образом:

«Устав города Челябинска является основным нормативным правовым актом го­ рода как единого муниципального образования, принятым в соответствии с Кон­ ституцией Российской Федерации и действующим законодательством в качестве правовой основы местного самоуправления на территории города Челябинска, имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам го­ родского самоуправления и его должностньгс лиц.

Устав определяет предметы ведения города Челябинска, территориальное устройство города, статус органов городского самоуправления, порядок их фор­ мирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую, экономи­ ческую и финансовую основу их деятельности; формы прямого волеизъявления жителей Челябинска и их участия в деятельности органов городского самоуправ­ ления'».

Приведенное выше определение устава муниципального образования можно было бы несколько сократить в части основных предметов регулирования и до­ полнить основными целями или предназначением устава для населения муници­ пального образования.

' Устав города Челябинска. Принят населением на городском референдуме 17 декабря г./Вечерний Челябинск. - 1996. - №10.-18января.

В свою очередь в Уставе города - курорта Анапа' в определении понятия ус­ тава отмечаются такие недостатки, как: отсутствие положения о том, что устав как правовой акт имеет высшую юридическую силу по отношению к другим право­ вым актам местного самоуправления; избыточный перечень нормативно - право­ вых актов, на основе которых разработан и принят данный устав.

На основе проведённого анализа определение понятия устава муниципаль­ ного образования можно сформулировать следующим образом: «Устав муници­ пального образования - это основной нормативно-правовой акт, закрепляющий принципы и структуру организации местного самоуправления на территории му­ ниципального образования, принимаемый в соответствии с законодательством в качестве правовой основы местного самоуправления в муниципальном образова­ нии, имеющий высшую юридическую силу по отношению к другим правовым ак­ там местного самоуправления, закрепляющий правовые, территориальные, эконо­ мические и финансовые основы местного самоуправления, необходимые для обеспечения условий эффективного развития территории, благополучия населе­ ния, свободного волеизъявления каждого жителя муниципального образования».

Уставам муниципальных образований присущи все основные признаки, ха­ рактерные для всех видов правовых актов. Так, устав муниципального образова­ ния:

- является письменным документом, построенным по правилам юридиче­ ской техники, формулирующим правила длительного характера с использованием нормативного языка, специфически юридических понятий и терминов с соблюде­ нием обязательных реквизитов;

' Устав города - курорта Анапа. Принят собранием представителей курорта Анапа 5.09.96г., протокол №18. - Город - курорт Анапа, 1997.

- принимается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации», законов субъекта Федерации, Устава субъ­ екта Федерации, других законов Российской Федерации и субъекта Федерации;

- является нормативно - правовым документом, регулирующим обществен­ ные отношения и устанавливающим принципы, условия и полномочия местного самоуправления на территории муниципального образования;

- обладает общеобязательностью. Его обязаны выполнять физические и юридические лица, расположенные на территории муниципального образования.

Ответственность за нарушение Устава муниципального образования устанавлива­ ется гражданским, уголовным, административным законодательством.

Проекты уставов муниципальных образований широко обсуждались населением муниципальных образований, депутатами, специалистами.

Все уставы муниципальных образований исходят из единых принципов:

уважения и защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения создания надлежащих условий для единства и развития территории, благополучия населе­ ния, свободного волеизъявления каждого жителя муниципального образования, верховенства права, многообразия экономической и иной деятельности.

Уставы муниципальных образований имеют прямое действие на всей терри­ тории муниципального образования. В случае противоречия уставу муниципаль­ ного образования правовых актов местного самоуправления данного муниципаль­ ного образования действуют нормы устава. Среди них много компетенционных, статутных и общережимных норм'.

Наряду с наличием общих признаков с другими правовыми актами местного самоуправления уставы муниципальных образований имеют свои особенности.

Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие/Ю.А. Тихомиров, И.В.Котелевская.-М.: 1999.-С. 74.

Во-первых, наличие устава муниципального образования является важней­ шим нормативным условием создания и функционирования муниципального об­ разования. Это положение определяется Федеральным законом «Об общих прин­ ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими Федеральными законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

^ Отсутствие уставов у муниципальных образований - серьезная проблема, поскольку, не имея официально закрепленного статуса и собственного устава, большинство муниципальных образований не признается юридическим лицом.

Отсутствие официального статуса порождает и другие проблемы, вплоть до не­ возможности муниципального образования открыть счет в банке. Отсутствие у муниципальных образований зарегистрированных уставов напрямую сказывается на динамике развития местного самоуправления.

д^ Во-вторых, устав муниципального образования является основным норма­ тивным правовым актом саморегуляции, с которым соотносят другие акты, реше­ ния и действия местного самоуправления и его органов.

В-третьих, устав муниципального образования имеет высшую юридическую силу среди правовых актов соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В-четвертых, устав муниципального образования имеет обязательные поло­ жения, определяемые Федеральным законом и законом субъекта Федерации о ме­ стном самоуправлении, из которых формируется статус муниципального образо­ вания и которые составляют основу его организации и функционирования.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 
Похожие работы:

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чехун, Наталья Васильевна Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Чехун, Наталья Васильевна Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.14. ­ Саратов: РГБ, 2005 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки)...»

«Симонов Аркадий Григорьевич Уголовно-правовая охрана лесной и иной растительности от уничтожения или повреждения Специальность 12.00.08 – уголовное право и криминология; уголовноисполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : заслуженный юрист Российской Федерации,...»

«Бибик Олег Николаевич ИСТОЧНИКИ УГОЛОВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : кандидат юридических наук, доцент Дмитриев О.В. Омск 2005 СОДЕРЖАНИЕ Введение Глава 1. Понятие источника уголовного права § 1. Теоретические...»

«РОЖКОВА Марина Александровна ЗАЩИТА ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ (ПРОБЛЕМЫ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСКА) Специальность 12.00.15 – Гражданский процесс; арбитражный процесс Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации М.К. ЮКОВ Москва – ОГЛАВЛЕНИЕ...»

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Новиков, Андрей Петрович 1. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: административно—правовое UCCледов ание 1.1. Российская государственная Библиотека diss.rsl.ru 2003 Новиков, Андрей Петрович Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: agtiuHucmpamue но-прав ов ое исследов ание [Электронный ресурс]: Дис.. канд. юрид. наук : 12.00.14.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки)...»

«ВАХТИНСКАЯ ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА АВСТРАЛИИ Специальность – 12.00.15 Гражданский процесс, арбитражный процесс Диссертация На соискание учёной степени кандидата юридических наук Научный руководитель : Кудрявцева Елена Васильевна Д.ю.н., профессор Москва 2013 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА АВСТРАЛИЙСКОГО СОЮЗА §1. ИСТОРИЧЕСКИЕ...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Овчинников, Сергей Сергеевич Правовое регулирование специальных налоговых режимов Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Овчинников, Сергей Сергеевич Правовое регулирование специальных налоговых режимов : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук : 12.00.14. ­ М.: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Финансовое...»

«Лунева Анна Владимировна УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ДЕТОУБИЙСТВО: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ 12.00.08. – уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Е.Ю. Антонова Москва – ОГЛАВЛЕНИЕ...»

«Козлова Елена Борисовна РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ДОГОВОРНЫХ МОДЕЛЕЙ, ОПОСРЕДУЮЩИХ СОЗДАНИЕ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12.00.03 – Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук...»

«Пешкова Татьяна Викторовна Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации Специальность:12.00.14 – Административное право; административный процесс ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : доктор юридических наук, профессор Ю.Н. Старилов Воронеж –...»

«Околснова Ольга Алексеевна ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.13 – Информационное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор Федотов М. А. Москва – Содержание Введение § 1. Категория общественный контроль в науке информационного права и...»

«ЗАИКИН Сергей Сергеевич СОГЛАШЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИИ Специальность: 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : кандидат юридических наук,...»

«Дубессан Рафeд X. Дубессан РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ИРАК В XXI ВЕКЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук 12.00.02 – Конституционное право, муниципальное право, конституционный судебный...»

«СОЛОМОНЕНКО ЛИЛИЯ АЛЕКСАНДРОВНА ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПРОИЗВЕДЕНИЙ, СОЗДАННЫХ В ПОРЯДКЕ ВЫПОЛНЕНИЯ ТРУДОВЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ В ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ Специальность: 12.00.03 – Гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2014 Оглавление Введение Глава 1. Общая характеристика произведений, созданных в порядке выполнения трудовых обязанностей в...»

«ХОТЬКО АЛЕКСЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ ПРИНЦИП ПЛАТНОСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ – РЕАЛИЗАЦИЯ В ЗЕМЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ. Специальность: 12.00.06 – земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Краснова Ирина Олеговна Москва...»

«Рожкова Марина Александровна ТЕОРИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ФАКТОВ ГРАЖДАНСКОГО И ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА: ПОНЯТИЯ, КЛАССИФИКАЦИИ, ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ Специальности: 12.00.03 – гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право 12.00.15 – гражданский процесс, арбитражный процесс ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук Научный консультант – доктор...»

«Лупарев Евгений Борисович Административно-правовые споры Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук Научный консультант доктор юридических наук, профессор Старилов Ю.Н. Воронеж - 2003 3 Оглавление Список сокращений Введение Глава 1. Понятие и природа административно–правового спора § 1. Понятие административно–правового спора...»








 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.