WWW.DISS.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

 

Pages:   || 2 | 3 | 4 |

«КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ КАК МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТЕЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»

-- [ Страница 1 ] --

Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение

«ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО

ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

_

На правах рукописи

Азаров Дмитрий Васильевич

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

РЕГИОНАЛЬНОГО ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ КАК

МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ И

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТЕЙ

В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель доктор юридических наук, доцент А.Н. Чертков Москва – Содержание Стр.

Введение Глава 1. Теоретико-правовые основы регионального парламентского контроля §1. Региональный парламентский контроль: виды, формы и средства осуществления §2. Цели и принципы регионального парламентского контроля в контексте обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации Глава 2. Субъекты регионального парламентского контроля в России §1. Субъекты непосредственного регионального парламентского контроля §2. Субъекты, содействующие осуществлению регионального парламентского контроля Глава 3. Развитие конституционно-правового регулирования регионального парламентского контроля §1. Федеральное конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля §2. Конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля, осуществляемое субъектами Российской Федерации Заключение Список использованных источников Введение Актуальность темы исследования Началом современного этапа развития парламентаризма и парламентского контроля в России можно считать принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. За почти двадцатилетний период правовое регулирование парламентского контроля претерпело значительные изменения как на федеральном, так и на региональном уровнях. На федеральном уровне можно говорить о последовательном расширении законодательной базы парламентского контроля, при разных оценках ее качества и явно недостаточной практической реализации.

Региональный парламентский контроль в начале последнего двадцатилетия развивался весьма интенсивно, но на рубеже веков произошел определенный спад его развития, как в части динамики регионального правового регулирования, так и практики осуществления контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На сегодняшний день реализация регионального парламентского контроля в России происходит в условиях определенного дисбаланса в объеме полномочий представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, что актуализирует проблему соблюдения конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. С учетом изложенного в настоящее время с определенной долей условности можно говорить о кризисе регионального парламентского контроля, что требует совершенствования правовых средств повышения его эффективности. В свою очередь обновление регионального законодательства о парламентском контроле в последние годы, принятие новых законов в данной сфере в 2012годах даже в тех субъектах Российской Федерации, в которых и ранее региональный парламентский контроль был законодательно урегулирован, свидетельствует о возрастающем внимании к совершенствованию парламентского контроля в регионах.

Проблема совершенствования парламентского контроля, выработки концептуального научно обоснованного подхода к регулированию парламентского контроля, осуществляемого в субъектах Федерации, форм и средств его осуществления стоит в субъектах Российской Федерации весьма остро. Региональное законодательство, направленное на регламентацию контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти, отличается несогласованностью, наличием пробелов и противоречий. В результате многие формы регионального парламентского контроля, закрепленные в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации, остаются декларативными, либо действуют не так, как предполагалось при их разработке и принятии.

В то же время парламентский контроль, как один из видов государственного контроля, является важным демократическим институтом, существенным условием обеспечения устойчивого развития государства и общества, нерушимости основ конституционного строя. В определенных формах и с помощью различных средств парламентский контроль может реализовываться в отношении работы органов публичной власти и их должностных лиц, публичных учреждений и организаций, общественных и иных объединений, их руководителей и органов управления, хозяйствующих субъектов и их должностных лиц в различных сферах. Эффективное функционирование парламентского контроля способствует снижению степени коррупциогенности правового регулирования общественных отношений. На активизацию контрольной деятельности представительных органов регионов сформирован значимый социальный запрос.

На сегодняшний день отсутствует единая концепция парламентского контроля, включая его региональную составляющую. Предметом Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»

являются вопросы обеспечения парламентского контроля на федеральном уровне, основ регулирования регионального парламентского контроля в нем не предложено. Можно предположить, что это объясняется необходимостью обеспечить самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании региональных органов власти. В то же время в отношении регулирования построения и функционирования исполнительной власти на региональном уровне имеется достаточно объемное и детальное федеральное законодательное регулирование, хотя данная система государственной власти также формируется субъектами Российской Федерации самостоятельно.

Полагаем, что деятельность законодательных органов субъектов Российской Федерации закономерно регулируется федеральным законодательством в меньшей степени, чем функционирование региональных исполнительных органов, имея в виду часть 2 статьи 77 Конституции РФ.

Вместе с тем, основы парламентской деятельности, прежде всего парламентского контроля, могли бы найти федеральное законодательное установление.

Для осуществления действенного регионального парламентского контроля очевидна необходимость разработки и реализации адекватных правовых и организационных механизмов, способствующих оптимизации функционирования различных форм и средств его осуществления на практике. Весьма важным представляется преодоление декларативности полномочий региональных представительных органов, реализуемых в сфере контроля.

Следует отметить недостаточность научной разработки тематики регионального парламентского контроля, что затрудняет его дальнейшее развитие. Предпринятые исследования носят преимущественно фрагментарный характер, посвящены анализу отдельных форм и видов парламентского контроля, либо ограничиваются исследованием законодательства лишь некоторых субъектов Российской Федерации, тем самым не отражая всю сложность и многоаспектность поставленной парламентского права в целом, а также статуса законодательных (представительных) органов государственной власти, не уделяют достаточного внимания региональному парламентскому контролю. В научных исследованиях не вполне нашли отражение многие существенные изменения законодательства в этой сфере, произошедшие в последние годы, а также законопроектная деятельность.

Таким образом, актуальность данного диссертационного исследования обусловлена необходимостью осмысления и концептуального определения роли регионального парламентского контроля в современной России, нахождения баланса во взаимодействии региональных представительных и исполнительных органов, формирования унифицированных подходов к регулированию регионального парламентского контроля, а также повышения эффективности различных форм и средств его осуществления.

Цели и задачи исследования конституционно-правового регулирования парламентского контроля, рекомендаций и предложений по его совершенствованию, оптимизации его использования как механизма разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации.

Реализация поставленной цели требует решения следующих задач:

парламентского контроля в России;

исследование содержания парламентского контроля в Российской Федерации, определение основных видов парламентского контроля, форм и средств его осуществления в контексте обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации;

3) рассмотрение целей и принципов регионального парламентского контроля;

исследование деятельности региональных представительных органов, включая их подразделения и депутатов, как непосредственных субъектов регионального парламентского контроля;

анализ особенностей правового статуса субъектов, участвующих в осуществлении регионального парламентского контроля;

комплексное исследование федеральной законодательной основы регулирования регионального парламентского контроля;

анализ конституционно-правового регулирования регионального парламентского контроля, осуществляемого субъектами Российской Федерации;

выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию конституционно-правового регулирования регионального парламентского контроля.

общественные отношения, возникающие в сфере регионального парламентского контроля.

Предмет диссертационного исследования конституционноправовое регулирование парламентского контроля, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, а также пути его совершенствования.

Степень научной разработанности Проведение диссертационного исследования осуществлялось с опорой на научные труды об устройстве государства, в частности, посвященные определению места законодательного (представительного) органа власти в системе разделения властей. Данная тематика исследовалась такими учеными как Авакьян С.А., Баглай М.В., Барциц И.Н., Васильев В.И., Витрук Н.В., Козлова Е.И., Корнилаева А.А., Кутафин O.E., Марченко М.Н., Нерсесянц B.C., Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е., Энтин Л.М. и рядом других.

Понятие «контроль», его место в системе осуществления государственновластной деятельности парламента анализировали С.С. Алексеев, Г.В.

Атаманчук, В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Е.И. Козлова, Б.М.

Лазарев, П.Н. Лебедев, В.О. Лучин, Ю.А. Тихомиров, И.Б. Шахов, А.А. Югов и ряд других, чьи работы использовались в ходе проведения исследования.

Теоретическую базу исследования составляют работы, предметом которых является организация и деятельность законодательных органов.

Наибольший интерес представляют работы ученых, исследовавших парламентское право в целом, а также его отдельные аспекты, в частности:

Автономова А.С., Безуглова А.А., Булакова О.Н., Гранкина И.В., Любимова А.П., Постникова А.Е., Пригон М.Н., Солдатова С.А., Рязанцева И.Н., Хабриевой Т.Я., Черткова А.Н.

Непосредственно изучению парламентского контроля в целом, а также его отдельных видов, форм и средств, посвятили свои исследования, прежде всего, Бендюрина С.В., Диваева Г.Ю., Зайцева И.В., Караев Р.Ш., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю., Михеева М.Ю., Садовникова Г.Д., Стенина В.К., Трошев Д.Б., Чопяк А.П.

Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля был предметом исследования Ковачева Д.А., Ковряковой Е.В., Могуновой М.А., Ракитской И.А., Страшуна Б.А.

использованы материалы исследований, разработанных в дореволюционный (например, Еллинек Г., Милль Дж. Стюарт) и советский периоды (в частности, Крылов Б.С.), а также разработки современных зарубежных правоведов (таких как Лесаж М., Уитмор С.).

Вместе с тем конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля недостаточно изучено. Лишь отдельные диссертационные исследования на соискание учной степени кандидата юридических наук затрагивают вопросы парламентского контроля, осуществляемого в субъектах Российской Федерации. В основном они были написаны более десяти лет назад (например, Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации, 2002). Однако выводы, сделанные в соответствующих исследованиях, основаны на анализе нормативных правовых актов лишь нескольких субъектов.

В современных условиях назрела необходимость в формировании единой концепции правового регулирования и организации регионального парламентского контроля. Среди ученых и практиков нет единства мнений в отношении круга участников парламентского контроля, особенностей их статуса в данном процессе. Недостаточно проработаны пути повышения парламентского контроля, а его эффективность явно недостаточна. При этом региональный парламентский контроль не рассматривается как механизм обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации.

В силу вышеизложенного актуальность комплексного конституционноправового исследования регионального парламентского контроля сохраняется.

Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. В исследовании используются и другие общенаучные и специальные методы: формально-логический, системноструктурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, аксеологический.

Нормативная и эмпирическая основы исследования В ходе исследования был проведен анализ норм Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона «О парламентском контроле», Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов. Большое внимание было уделено детальному исследованию конституций (уставов), законов и актов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, в которых содержатся нормы, регламентирующие порядок, формы и средства осуществления парламентского контроля.

Помимо анализа содержания нормативных правовых актов федерального и регионального уровня были изучены отдельные аспекты правоприменительной практики органов государственной власти. Большое внимание уделено судебной практике по делам, связанным с реализацией контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти, прежде всего, решениям Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также судов общей юрисдикции.

Реализация поставленных задач потребовала анализа нормативных правовых актов ряда иностранных государств и правоприменительной практики в отношении отдельных форм парламентского контроля, а также зарубежных моделей взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Кроме того, были изучены аналитические материалы, подготовленные органами государственной власти, выступления должностных лиц, доклады специализированных комитетов парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, материалы парламентских слушаний федерального и регионального уровня, а также рекомендации по их итогам, рассмотрены относящееся к теме законопроекты.

Научная новизна диссертационного исследования Новизна диссертации заключается в комплексном исследовании конституционно-правового регулирования регионального парламентского контроля, осмыслении его целей и средств, а также в выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию регулирования регионального парламентского контроля на федеральном и региональном уровнях. Данная работа является одним из первых конституционно-правовых исследований регионального парламентского контроля, проведенном на основе анализа законодательства всех субъектов Российской Федерации в контексте принципа разделения и взаимодействия властей применительно к региональному уровню государственной власти.

Основные положения, выносимые на защиту:

регионального парламентского контроля в России рассматривается конституционный принцип разделения властей, понимаемый как разделение единой государственной власти, направленное на формирование эффективно функционирующей системы «сдержек и противовесов» в осуществлении взаимодействии ее ветвей.

противовесов» обеспечивается подконтрольностью законодательному (представительному) органу ключевых вопросов государственного управления субъектом Российской Федерации при правовом обеспечении самостоятельности региональных органов исполнительной власти в вопросах своей компетенции. Оптимизации взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основных компонентов системы «сдержек и противовесов»

будет способствовать четкое определение форм, процедур, пределов и правовых последствий осуществления регионального парламентского контроля. В рамках взаимодействия региональных парламентов с судебной властью в контексте принципа разделения властей предлагается обеспечить возможность участия законодательных (представительных) органов федеральных судов, находящихся в регионе (за исключением судей, назначаемых на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации), посредством выражения аргументированного мнения относительно кандидатов на должности судей.

3. Эффективно работающий механизм регионального парламентского контроля видится важным элементом системы российского федерализма, поскольку государственный контроль осуществляются в России главным исполнительные органы, суды и др.). При этом сфера федерального регионального законотворчества, что требует более эффективного использования потенциала законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении контрольных полномочий. В данных условиях региональный парламентский контроль может рассматриваться как показатель демократичности федеративных отношений, обеспечиваемый посредством реализации принципа разделения и взаимодействия властей, системы «сдержек и противовесов» на региональном уровне.

регулирования основ осуществления регионального парламентского контроля, в частности, в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Предложенный подход обеспечит гармонизацию правового регулирования регионального парламентского контроля, унификацию его основных принципов, понятийного аппарата, подходов к определению видов, форм и средств осуществления парламентского контроля, а также правовых последствий его осуществления, и не препятствует реализации субъектами Российской Федерации своей компетенции в сфере регулирования и законодательный (представительный) орган государственной власти парламентского контроля предлагается федеральное законодательное закрепление в его конституционно-правовом статусе контрольной составляющей, наряду с законодательной и представительной.

5. Эффективность регионального парламентского контроля может быть обеспечена лишь при условии необходимой самостоятельности субъектов Российской Федерации в его регламентации и осуществлении. Оптимальной реализацией субъектами Российской Федерации права на регламентацию регулирование в конституции (уставе), специальном законе, отдельных нормах иных законодательных актов и актах, регулирующих внутренний порядок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности, регламентах. Предложена авторская концепция специального закона субъекта Российской Федерации о парламентском контроле в целях необходимость создания всеми региональными законодательными органами постоянных специальных контрольных комиссий с закреплением за ними эффективностью законодательства субъекта Российской Федерации.

6. Обосновывается широкое использование результатов регионального законодательного (представительного) органа государственной власти законодательной и контрольной деятельности регионального парламента.

(представительного) органа субъекта Российской Федерации может быть последней на наиболее социально значимые случаи нарушения законности и прав граждан. Предлагается закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации обязанности начать парламентское расследование или избрать иную форму парламентского контроля при обращении граждан, численность которых составляет один процент и более от общего количества жителей соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом результаты парламентского контроля следует сделать предметом публичного обсуждения с целью всестороннего информирования общественности о результатах контроля и реакции на них структур, чья деятельность стала объектом контроля.

регионального парламентского контроля в научных исследованиях и в нормативных правовых актах, тогда как форма выступает вариантом осуществления контроля в пределах его конкретного вида. Предложены подходы к ее преодолению, в частности, законодательное отнесение парламентских слушаний к формам парламентского контроля лишь тогда, когда целью их проведения выступает осуществление контрольных полномочий.

8. Предлагается распространение положительного опыта отдельных субъектов Российской Федерации по совершенствованию подготовки и реализации парламентских решений, принятых по итогам проведения контрольных мероприятий. В части подготовки решений предлагается формирование системы регионального парламентского мониторинга, использования в деятельности региональных парламентов, в т.ч. при реализации контрольных полномочий. В части реализации решений аргументирована необходимость придания большей обязательности решениям парламентов, принятых по итогам контрольных мероприятий.

Рекомендовано распространение практики законодательного установления административной ответственности за невыполнение законных требований законодательных (представительных) органов, несоблюдение установленных специализированных органов парламентского контроля выступать с инициативой использования в целях осуществления мероприятий парламентского контроля законодательным органом на его территории любых форм парламентского контроля, предусмотренных действующим законодательством, а также закрепления интерпелляции как формы парламентского контроля и урегулирования в административных регламентах органов исполнительной власти порядка ее рассмотрения, равно как и депутатских запросов, обращений комитетов, комиссий, рабочих групп законодательного органа.

9. Предлагается федеральное законодательное закрепление основ статуса регионального контрольно-счетного органа, как создаваемого по решению законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации специализированного государственного органа, подотчетного представительному органу, самостоятельно осуществляющего функции парламентского контроля в бюджетно-финансовой сфере. При этом представительный орган, создавая контрольно-счетный орган, не лишается возможности осуществлять функцию контроля в бюджетно-финансовой сфере. Предложенный подход соответствуют общемировым тенденциям развития регионального парламентского контроля, как и расширение полномочий региональных контрольно-счетных органов, в частности, за счет коррупциогенности.

Теоретическое и практическое значение исследования Результаты проведенного исследования могут быть положены в основу последующих научных исследований в сфере парламентского контроля, статуса законодательных (представительных) органов государственной власти, парламентского права в целом.

Предложения по совершенствованию правового регулирования и организации регионального парламентского контроля могут быть использованы в целях устранения пробелов и противоречий действующего федерального и регионального законодательства, а также при подготовке новых нормативных правовых актов, разработке концептуальных основ парламентского контроля. Теоретические выводы и обобщения могут парламентского контроля в правовых актах субъектов Российской Федерации, а также позволят упорядочить их применение. Выявленные недостатки и противоречия практики реализации контрольных полномочий законодательных (представительных) органов, а также предложения по их (представительных) органов государственной власти субъектов Российской взаимодействующих с региональными парламентами в ходе осуществления ими парламентского контроля.

Материалы исследования могут быть использованы при разработке специализированного учебного курса, посвященного региональному парламентскому контролю, либо применены в учебном процессе при преподавании дисциплин конституционного права, парламентского права.

Апробация результатов диссертационного исследования Диссертация обсуждена на заседании Отдела конституционного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», его результаты нашли отражения в Минобрнауки России, выступлениях на научных конференциях.

Структура диссертационного исследования включает введение, три использованных источников.

парламентского контроля §1. Региональный парламентский контроль: виды, формы и средства осуществления используется в современном российском федеральном и региональном законодательстве, при том, что его легальное определение отсутствует даже в специальном Федеральном законе от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле»1 (далее – Федеральный закон № 77-ФЗ). В Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 21 декабря (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), законодательных органов, он вовсе не употребляется. В то же время, в данном нормативном правовом акте закрепляются отдельные формы и виды регионального парламентского контроля, а также основные сферы его осуществления: соблюдение и исполнение законов; бюджетная сфера; сфера управления государственной собственностью субъекта Федерации.

В Федеральном законе № 184-ФЗ при регламентации контрольных полномочий употребляется три смежных термина:

- «контроль» (например, пункт 3 статьи 26.13 «контроль за исполнением бюджета»);

- «государственный контроль» (например, пункт 56 статьи 26. «государственный экологический контроль»);

Собрание законодательства РФ, 2013, № 19, ст. 2304.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. ст. 5005.

- «государственный региональный контроль» (например, пункт статьи 26.3 «государственный региональный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов»).

Очевидно, что наиболее широким среди приведенных понятий будет универсальное понятие «контроль». Еще Г. Еллинек понимал под термином «контроль» проверку важных дел государства, соответствия действий его органов правовым нормам. Выделяя составные элементы правового контроля, он указывал на административный, финансовый и парламентский контроль. При этом парламентский контроль, по его мнению, осуществлялся посредством таких конституционных средств как интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия1.

Термин «государственный контроль» содержательно является общим по отношению к категории «государственный региональный контроль».

Кроме того, понятие «государственный контроль» будет являться родовым по отношению к понятию «парламентский контроль», являющемуся по своей сути его видом.

В любом случае, парламентский контроль, то есть контроль, осуществляемый законодательными органами, является составной частью, государственной власти в целом. Указание на парламентский контроль как одну из разновидностей государственного контроля содержится и в законодательный и представительный орган – Федеральное Собрание Российской Федерации – именуется парламентом, данный термин применим и к региональным законодательным (представительным) органам.

Не смотря на то, что не все исследователи однозначно признают государственной власти субъекта Российской Федерации парламентом, Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. – СПб: 1903. - С. 530.

Краткий юридический словарь / под ред. Волосова М.Е., Додонова В.Н., Крутских В.Е., Панова В.П. – М.:

ИНФРА-М, 2000. - С. 177.

региональным законодательным органам. Более того, в иностранных федеративных государствах представительные органы членов федерации рассматриваются как региональные парламенты, а к их деятельности применяется термин «парламентский контроль». Мы также присоединяемся к данной весьма распространенной точке зрения, что законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации можно считать парламентским контролем. Согласимся с Т.Я. Хабриевой, что в Российской Федерации существует два уровня парламентов – федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации1. Коль скоро есть два уровня парламентов, очевидно существование и двух уровней парламентского контроля.

Понятие «парламентский контроль» широко исследовано в доктрине.

Можно выделить несколько выработанных подходов к определению парламентского контроля:

1. Как вид деятельности законодательных (представительных) органов, через который реализуются управленческие функции2.

законодательных органов государственной власти3.

3. Как комплекс мер по наблюдению, проверке и устранению выявленных нарушений4.

Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции (Москва, 21-23 марта 2002 года). – М.: Издательство Московского государственного университета, 2003. - С. 25.

См., например, Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации:

конституционно-правовое исследование: автореферат дис. …канд.юрид.наук: 12.00.02. - Екатеринбург, 2003. - С. 9; Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.02. - М., 2002. - С. 16.

Например, Диваева Г.Ю. Институт парламентского контроля: конституционно-правовой аспект:

автореферат дис. … канд.юрид.наук 12.00.02. - Казань, 2004. - С. 13; Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ. ред. О.Н. Булакова. - М.: 2005. - С. 81; Коврякова Е.В.

Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. – М.: 2005. - С.12; Демидов М.В.

Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 11. - С. 2-5.

Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. - 2001. - № 1. - С. 30.

4. Как функция законодательного органа государственной власти1.

подходов. Например, В.К. Стенина предлагает понимать парламентский контроль в двух значениях: теоретико-правовом, как систему научных положений (теорию парламентского контроля), складывающихся в условиях призванных стать одним из базовых формирующих элементов системы сдержек и противовесов в условиях разделения властей; практическом, как самостоятельную организационно обеспеченную деятельность (функцию) парламентариев, парламентских комитетов и комиссий, а также специально исполнительной ветви власти2.

Отдельные определения достаточно узки и не охватывают всех аспектов парламентского контроля. Так, в определении парламентского контроля, предложенном А.А. Корнилаевой, предмет парламентского соответствия нормам права деятельности органов исполнительной власти, а также по устранению выявленных нарушений и по их предупреждению3.

рассматривается как совокупность норм, регулирующих деятельность законодательных органов государственной власти, представляется весьма неоднозначной. Право выступает регулятором общественных отношений, в данном случае – в сфере осуществления контрольных полномочий со стороны законодательного органа как вида его деятельности. Использование Парламентское право России / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. – М.: Юристъ, 1999. - С. 386.

Стенина В.К. Конституционно-правовой механизм осуществления парламентского контроля в Российской Федерации: Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.02. - М., 2007. - С.12.

Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.01. - Уфа, 2001. - С. 67.

законодательства, но не комплекса контрольных полномочий органа определении парламентского контроля как института или субинститута конституционного права.

В этой связи представляется сложной и неоднозначной проблема определения парламентского контроля в качестве конкретной структурной составляющей конституционного права. Традиционно под институтом права общественных отношений, близких по их предмету. При этом парламентское право в целом рассматривается как один из базовых сложносоставных институтов или даже подотрасль конституционного права.

На сегодняшний день есть основания полагать, что парламентский контроль – самостоятельный институт в рамках парламентского права как подотрасли конституционного права. В настоящее время сложилась широкая система норм, регламентирующих парламентский контроль, его формы, виды, особенности осуществления в той или иной сфере. Комплекс нормативных актов, в которых содержатся указанные нормы, включает акты федерального и регионального уровня, прежде всего, Конституцию Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов Федерации.

Необходимо учесть проводимое в литературе деление конституционноправовых институтов на сложные (многосоставные) и простые (односоставные)1. Сложные институты нередко называются комплексными.

Простые (односоставные) институты рассматриваются как часть сложных (многосоставных). При этом многосоставный институт может быть дифференцирован на простые, а простые институты можно определить как субинституты. Исходя из указанного деления, можно сделать вывод, что Например, Институты конституционного права. М., 2011. - С. 23-24; Овсепян Ж.И. Конституционноправовые нормы и институты // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2002. - № 4. - С. 10-11.

парламентский контроль является простым, односоставным институтом в рамках многосоставного института государственного контроля.

«государственный региональный контроль», следует признать возможным и нормативное закрепление термина «региональный парламентский контроль».

Следует сразу оговориться, что термин «региональный» используется в этом контексте в значении «осуществляемый органами государственной власти субъекта Российской Федерации».

Сегодня на федеральном уровне отсутствует регламентация форм отраслевом законодательстве, в частности, в статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации1, в зависимости от времени проведения выделены такие формы финансового парламентского контроля, как предварительный (на стадии утверждения проектов законов или решений), текущий (в ходе исполнения бюджетов), последующий (на стадии утверждения отчетов об исполнении бюджетов).

В Бюджетном кодексе РФ очевидно смешение законодателем двух категорий - «виды» и «формы». По сути, форма – это способ осуществления контроля в пределах его конкретного вида. Предварительный, текущий и последующий контроль – это виды парламентского контроля, выделяемые по временному критерию. Тем не менее, некоторые исследователи трактуют их тоже как формы. В частности, А.А. Корнилаева по времени осуществления выделяет такие формы парламентского контроля как упреждающий, сопутствующий возможны и иные подходы3.

распространено в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) / Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. ст. 3823.

Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей:

Автореферат дис.... канд.юрид.наук. - Уфа, 2002. - С. 25 - 26.

Например, Богдановская И.Ю. Делегированное законотворчество в странах «общего права»: сравнительноправовые аспекты // Право и политика. - 2006. - № 10. - С. 60-65.

Законе Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2003 г. (в ред. от марта 2013 г.) «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики»1 наряду с парламентскими слушаниями, расследованиями, запросами в качестве форм исполнением республиканских законов и финансовый контроль.

парламентский контроль реализуются не только в сфере бюджетного контроля, данная классификация является универсальной. В то же время, не во всех сферах возможно проведение предварительного, текущего и последующего контроля.

парламентского контроля. Так, с учетом федеративного устройства России, по уровню осуществления государственной власти можно выделить федеральный и региональный парламентский контроль. В рамках данного исследования представляет интерес именно региональный парламентский контроль. Любопытно, что в законопроекте «О парламентском контроле в Российской Федерации», содержащем главу о региональном парламентском контроле,2 не было четкого разграничения видов парламентского контроля на федеральный и региональный.

Федеральный и региональный парламентский контроль имеют как федеральном и региональном уровне выражается, прежде всего, в аналогичных формах и видах его реализации. В то же время в некоторых значительно шире. Кроме того, существует практика, когда содержание «классических» форм парламентского контроля несколько видоизменяется в государственной власти в конкретном субъекте Российской Федерации.

Закон Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2003 № 10-РЗ «О Парламенте КабардиноБалкарской Республики» (в ред. от 9 июля 2008) // Кабардино-Балкарская правда. № 307. 17 декабря 2003.

Проект ФЗ «О парламентском контроле в Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы Г.В.Гудковым, А.Г.Аксаковым, В.П.Войтенко и другими.

Однако в целом законодательные органы субъектов Российской Федерации применяют в основном те же формы парламентского контроля, регионального парламентского контроля с федеральным объясняется их общей природой. Ведь специфика регионального парламентского контроля все же не влияет на его сущность1. Институционализация парламентаризма в субъектах Российской Федерации имеет те же особенности, что и на федеральном уровне, однако здесь их проявление более ощутимо; несмотря на неравномерное развитие регионов, превалирующей остается модель с доминированием персонифицированной исполнительной власти2.

Ключевой особенностью регионального парламентского контроля видится его большая приближенность к населению, чем федерального парламентского контроля. Данную особенность следует использовать как основу взаимодействия региональных парламентов с обществом при реализации контрольных полномочий, о чем речь пойдет ниже.

Говоря о правовом регулировании регионального парламентского контроля, целесообразно выделять только те виды, которые фактически закреплены и (или) встречаются в нормативных актах субъектов Федерации.

Помимо деления парламентского контроля на предварительный, осуществляющих парламентский контроль, в соответствии с которой можно выделить: непосредственный парламентский контроль (осуществляется представительным органом субъекта Федерации, а также органами, структурно входящими в его состав) и опосредованный парламентский Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного Федерального округа): Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.02. - Владивосток, 2004. - С. 35.

Фоменко С.С. Институт парламентаризма современной России: факторы и тенденции развития:

автореферат дис. … канд.полит.наук: 23.00.03. - Тула, 2006. - С. 12; Артамонова Н.В. Проблемы конституционной регламентации избирательных правоотношений // Российское законодательство в современных условиях: сборник материалов ежегодной научно-практической конференции. Брянск, БГУ.

15.10.2009. Брянск, 2009.

контроль (осуществляется специальными органами, создаваемыми по решению регионального парламента).

Указанные виды парламентского контроля закреплены, например, в Регламенте Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, статья 80 которого закрепляет, что парламент непосредственно либо через создаваемые им органы в пределах своей компетенции осуществляет контроль за соблюдением и исполнением на территории Республики Алтай органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами Конституции Республики Алтай, законов Республики Алтай, решений Парламента и образованных им органов1. Подобная норма закреплена также Астраханской области3 и ряда иных субъектов Российской Федерации. О субъектах, участвующих в осуществлении регионального парламентского контроля речь пойдет во второй главе диссертационного исследования.

В зависимости от содержания контролируемой сферы, можно выделить два основных блока: контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Федерации, в том числе в управленческой, бюджетно-финансовой, социально-экономической сферах, и контроль за соблюдением прав граждан на территории субъекта Российской Федерации.

По объектам регионального парламентского контроля можно выделить должностных лиц; за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц; за деятельностью учреждений, организаций, объединений и их должностных лиц.

Постановление Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай от 31 мая 2006 № 3-З «О Регламенте Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай» (в ред. от 17 ноября 2008) / Сборник законодательства Республики Алтай. № 32 (38). 2006.

Постановление Народного Собрания Республики Ингушетия от 6 ноября 2003 № 284 «О регламенте Народного Собрания Республики Ингушетия» / Ингушетия, № 14. 2005.

Постановление Государственной Думы Астраханской области от 10 марта 2006 № 11 «О Регламенте Государственной Думы Астраханской области» (в ред. от 12 февраля 2009) / Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. № 11. 2006.

На практике региональный парламентский контроль почти всегда направлен на осуществление контроля за органами исполнительной власти, проявляясь преимущественно в сферах государственного управления, соответствия подзаконных актов законодательству, в бюджетно-финансовой и правозащитной. Это не удивительно, поскольку баланс представительной и исполнительной властей во многом обеспечивается именно действенным парламентским контролем. Кроме этого орган парламентского контроля получает возможность осуществлять свои полномочия по отношению к органам местного самоуправления, учреждениям, объединениям, иным субъектам, не являющимся органами государственной власти, прежде всего, если речь идет о защите прав граждан, нарушение которых приобрело массовый характер в региональном масштабе. Данный аспект регионального парламентского контроля не следует недооценивать, поскольку ситуация в регионах нередко требует вмешательства законодательного органа в обеспечение законности и прав граждан.

Выделение названных блоков и конкретных объектов парламентского контроля связано с реализацией парламентом функции народного представительства (контроль за соблюдением прав граждан);

законодательной функции (непосредственный контроль законодателя за соблюдением принятых им законов); участием в системе «сдержек и противовесов» (контроль за управленческой сферой); реализацией статуса высшего органа государственной власти субъекта Федерации, следовательно, распорядителя бюджетно-финансовыми и материальными ресурсами субъекта Российской Федерации (контроль за исполнением бюджета и распоряжением собственностью); обеспечением взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления (контроль за деятельностью территориальных органов самоуправления).

Очевидно, что соблюдение прав человека требует контроля и за деятельностью прокуратуры (хотя прокуратура не относится к органам исполнительной власти), и контроля в сфере социального партнерства, например, при нарушении прав работников работодателями, повлекшее значительные социальные последствия для региона (хотя коммерческие и иные организации не относятся к органам публичной власти). Отсюда к объектам регионального парламентского контроля может быть отнесена деятельность не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и государственных и муниципальных учреждений и организаций, общественных и иных объединений, их руководителей, органов управления, хозяйствующих субъектов и их должностных лиц.

Разумеется, в рамках указанных общих сфер выделяют более частные вопросы, например, контроль за осуществлением программ социальноэкономического развития (относительно недавно появившаяся сфера парламентского контроля).

В литературе отмечается, что самым распространенным выступает контроль за использованием бюджетных средств и собственностью субъектов. Что же касается контроля за осуществлением программ социально-экономического развития, то в условиях обилия норм он констатируется общая «слабость» парламентского контроля за соблюдением и исполнением законов2.

наблюдаются практически во всех регионах. Следует отметить, что усиленный парламентский контроль в бюджетно-финансовой сфере – Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации. Автореферат дис. … канд.юрид.наук 12.00.02. - Ростов-на-Дону, 2008; Гранкин И.В.

Контрольная деятельность палат Парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 6. - С. 24-28.

Парламентский контроль: каким ему быть? // Парламентское обозрение. 2005. № 9. / http://www.council.gov.ru/inf_ps/parlisurvey/2005/09/19/item294.html характерная черта и большинства субъектов иностранных государств с федеративной формой территориального устройства.

В зависимости от характера парламентского контроля следует выделить такие виды как юридический и политический контроль (например, выражение недоверия должностному лицу или органу). Помимо указанных видов контроля выделяются следующие виды: гласный и негласный; общий и специальный; конкретный и абстрактный. Однако данные классификации непосредственного законодательного закрепления.

парламентского контроля, то здесь можно выделить, прежде всего:

1. Запросы: парламентский и депутатский.

2. Парламентские (депутатские) слушания (когда они посвящены вопросам реализации контрольных полномочий).

3. Парламентские расследования.

4. Заслушивание сообщений (отчетов, докладов) должностных лиц органов исполнительной власти.

исполнительного органа власти субъекта Федерации.

6. Выражение недоверия органу исполнительной власти субъекта Федерации.

7. Интерпелляции.

Наряду с приведенными общепризнанными формами парламентского контроля, к ним относят различные формы депутатской деятельности.

Например, в Кабардино-Балкарской Республике закреплена такая форма парламентского контроля как «работа депутатов с избирателями». В соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики «О статусе Закон Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 1994 № 8-РЗ «О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики» (в ред. от 19 марта 2009) / Сборник законов и постановлений (декабрь 1993 года - июль 1994 года). – Нальчик: 1994.

Парламента отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет прием граждан. Формами работы депутатов Парламента с избирателями являются встречи с избирателями, их прием, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по результатам которых депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные законом, и отчитываться перед ними.

Похожая форма контроля закреплена в Ставропольском крае, в котором с 2005 года начали применять такую форму контроля как «информационные дни депутата». Общий смысл данной формы контроля сводится к докладу депутатов избирателям об итогах работы учреждений социальной сферы. По мнению самих депутатов, «информационные дни лучшая форма непосредственного контроля, где выверяются главные определяется тактика работы комитета по дальнейшей реализации законов Ставропольского края»1. Так, по итогам информационного дня по реализации Федерального закона от 22 августа 2004 № 122-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Кировском районе депутатами из средств бюджета Фонда обязательного медицинского страхования были выделены 39 млн. рублей на приобретение компьютерной техники для лечебных учреждений на дополнительные ставки для медицинского персонала; направлено обращение в адрес Министра здравоохранения и социального развития Российской Социальная сфера – область парламентского контроля // Отчет Комитета по контролю за исполнением http://www.dumask.ru/inform/about/work/ лекарственными препаратами.

В рассмотренных случаях очевидно смешение форм осуществления представителей народа.

Следует различать также формы парламентского контроля и средства парламентского контроля. К средствам реализации контрольной функции региональных парламентов относится обращение депутата, истребование информации, участие депутатов в работе органов исполнительной власти, организационную и аналитическую работу и другие. Средства реализации отсутствием парламентской процедуры при их осуществлении1. Весьма конференций, круглых столов, семинаров и иных мероприятий, тематически контроля, как это сделано, например, в статье 2 «Формы парламентского контроля» Закона Республики Мордовия «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия»2.

Не является формой контроля и рассмотрение обращений граждан.

Обращение к депутату парламента само по себе выступает именно основанием для активизации существующих в Российской Федерации форм парламентского контроля, но не самостоятельной формой контроля над деятельностью исполнительной власти3. На основе обращения депутат может инициировать использование конкретной формы парламентского контроля, однако, это не является его обязанностью. Следует признать, что массовое обращение граждан в региональный парламент должно иметь обязывающее Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного Федерального округа): Дис. … канд.юрид.наук: 12.00.02. - Владивосток, 2004. - С. 9-10.

Закон Республики Мордовия от 30 октября 2008 № 103-З «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия» / Известия Мордовии. № 166-31. 2008.

Обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти в Российской Федерации (редакционный материал) // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - № 1.

последствие. В этой связи мы предлагаем нормативное установление обязанности регионального парламента провести контрольные мероприятия по данному обращению и публично отчитаться о его результатах.

регионального парламентского контроля было больше, в первую очередь, за счет форм контроля над органами исполнительной власти. Однако, начиная с 1996 года, Конституционным Судом Российской Федерации было принято несколько решений, по сути направленных на ограничение возможностей контроля законодательных органов над исполнительными органами. Так, Конституционным Судом Российской Федерации было признано не соответствующим статье 10 Конституции Российской Федерации положение Устава - Основного Закона Читинской области об утверждении областной Думой освобождения руководителей органов Администрации области, а также положение о подотчетности Администрации области областной Думе.

Обосновывая свою позицию, Конституционный Суд указал, что обязанность органов исполнительной власти отчитываться перед парламентом не означает их общей подконтрольности представительной власти. Законом полномочия законодательного органа, в том числе в определении форм и методов осуществляемого им парламентского контроля, поскольку это, по исполнительный орган в орган законодательного органа, что нарушает принцип разделения властей1.

Данная позиция Конституционного Суда была подтверждена в других его постановлениях2, а также конституционными (уставными) судами субъектов Федерации. В частности, на недопустимость расширения Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области» / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. ст.700.

Например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» / Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. ст. 5877.

контрольных полномочий регионального законодательного органа указал в мотивировав это тем, что создается основа превращения Правительства из подотчетный орган Народного Хурала1.

На основе изложенного отметим, что выбор органами законодательной власти возможных форм парламентского контроля весьма ограничен.

Согласимся, что в конституциях (уставах) субъектов Федерации необходимо четко определять формы контроля представительной власти по отношению к исполнительной. Закрепление общих фраз о субординации между ветвями власти приведет к их толкованию как умалению принципа разделения толкование нормы пункта 9 статьи 4 Федерального закона № 184-ФЗ, в осуществлению контроля за исполнением бюджета не ограничиваются, как гарантии полноты и эффективности регионального парламентского контроля.

Указанная норма дублируется в положениях конституций (уставов) многих субъектов Федерации, но, очевидно, имеет декларативный характер. На практике региональные парламенты лишены рычагов принудительного воздействия на органы исполнительной власти даже в том случае, если согласно ежегодному отчету очевидна нецелесообразность использования бюджетных средств.

Исходя из изложенного, необходимо подчеркнуть целесообразность контроля, выделяемых в зависимости от уровня его осуществления федерального и регионального, более четко регламентировать специфику Постановление Конституционного суда Республики Бурятия от 15 марта 2001 «По делу о разрешении спора между Президентом Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием Постановления Народного Хурала Республики Бурятия «О назначении отчета Правительства Республики Бурятия о ходе реализации республиканской программы реформирования жилищнокоммунального хозяйства Республики Бурятия» // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2001. № 4-5.

Романовский Г.Б., Романовская О.В. Комментарий к Уставу Пензенской области (постатейный). Статья // Подготовлен для Системы Консультант Плюс. 2006.

правового регулирования регионального парламентского контроля как максимально приближенного к населению.

Ошибкой в регулировании форм и видов парламентского контроля является смешение таких категорий как «вид» и «форма». Полагаем, что форма – это способ осуществления контроля в пределах его конкретного вида. Кроме того, следует также различать формы и средства парламентского контроля, последние осуществляются вне предусмотренного для форм особого порядка реализации.

Анализ судебной практики, прежде всего конституционного правосудия, свидетельствует о том, что выбор органами законодательной власти возможных форм парламентского контроля существенно ограничен, что побуждает к более четкой их регламентации, чтобы они не были истолкованы как чрезмерные, ограничивающие статус и компетенцию региональных исполнительных органов.

Исходя из изложенного, целесообразным представляется федеральное нормативное закрепление основ осуществления регионального парламентского контроля, в том числе его нормативного определения. Но для выбора оптимального подхода к такому закреплению необходимо рассмотреть не только формы и средства парламентского контроля, но и его субъектов, а также функции, цели и принципы парламентского контроля.

§2. Цели и принципы регионального парламентского контроля в контексте обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации Основная функция парламента - законотворчество, что верно и для регионального уровня осуществления государственной власти. Не менее важна представительская функция парламента, заключающаяся в реализации полномочий, делегированных народом или его частью на определенный срок. Функции законотворчества и народного представительства определяют статус парламента и, соответственно, не могут существенно различаться по своему содержанию и механизмам реализации. К сожалению, в этом аспекте контрольной функции зачастую не уделяется должного внимания.

Между тем ее наличие следует из самой природы законодательного (представительного) органа, что позволяет последнему осуществлять врученные народом контрольные правомочия, поскольку центральный представительный орган и представительные органы регионов должны контролировать действия исполнительной власти1.

Т.Я. Хабриева указывает, что «Во-первых, это правовой механизм, включающий как регламентационный уровень, так и правореализационные (правоприменительные) мероприятия. Во-вторых, парламентский контроль носит в известной мере ограниченный характер; законом устанавливаются основания осуществления парламентского контроля, его формы; сами процедуры довольно подробно регламентированы. В-третьих, парламентский контроль имеет специфическую цель – проверку деятельности органов исполнительной власти, и в этом значении выступает как определенный механизм, обеспечивающий баланс ветвей государственной власти, и может рассматриваться как элемент системы сдержек и противовесов». Функция парламентского контроля закреплена за парламентами представительные органы провинций Канады, ландтаги (парламенты земель) в Германии, легислатуры штатов США и штатов Индии)3.

Парламентский контроль неотъемлемо присущ парламенту, однако он не рассматривается как «основной профиль деятельности» парламента4.

Российская Федерация характеризуется наличием двух уровней парламентов Интервью главного редактора журнала «Государство и право» с М. Лесажем // Государство и право. 1999.

№ 1. - С. 14.

Основы парламентского права / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М.: Издательство Государственной Думы, 2006.

- С. 224.

Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. … канд.юрид.наук:

12.00.02. - М., 2002. - С. 35.

Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. - С. 11.

- федерального и региональных, которые не соподчинены между собой, не составляют единого структурированного и организационного механизма1. Но структура и функции региональных парламентов фактически построены с учетом тех же конституционных принципов, что и федеральный парламент, на основании чего, как отмечалось выше, их и можно считать парламентами.

Современный статус парламента подразумевает его правообязанность реализовывать парламентский контроль. Еще в начале ХХ века Джон Стюарт Милль указывал, что задача парламента состоит не в самостоятельном управлении, но в контроле над органами управления2.

Можно выделить три основные цели парламентского контроля, две из которых приведены в Федеральном законе № 77-ФЗ в отношении федерального парламентского контроля.

Основной целью осуществления парламентского контроля в субъектах Российской Федерации с точки зрения содержания такой деятельности выступает обеспечение соблюдения и исполнения конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, поскольку парламент выступает законодательным органом. В то же время, вопросы обеспечения соответствия совместному ведению (пункт «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ).

федеральных законов, в том числе посредством использования форм парламентского контроля.

Ключевой ценностной целью регионального парламентского контроля выступает обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности. Соответствующие нормы содержатся в конституциях (уставах) всех субъектов Российской Федерации. Именно Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции (Москва, 21-23 марта 2002 года). – М.: Издательство Московского государственного университета, 2003. - С. 25.

Милль Дж. Стюарт. Представительное правление. – СПб: Типография Санкт-Петербургского акционерного общества Слово, 1907. - С. 84, 473.

региональные парламенты как высшие и единственные представительные органы субъектов Российской Федерации должны принимать все необходимые меры к выявлению, пресечению и предотвращению нарушений прав человека, особенно когда нарушения приобретают массовый характер.

Главной функциональной целью регионального парламентского контроля видится обеспечение эффективного функционирования системы сдержек и противовесов в осуществлении власти на региональном уровне.

Данная цель никак не отражена в Федеральных законах № 184-ФЗ и № 77ФЗ, но именно она наиболее сложно достигается в современной России. Это не означает, что возникающие проблемы должны вести к ее дезавуированию.

Напротив, законодательное закрепление указанной цели будет способствовать, как минимум, попытке решения проблемы обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации, станет основой всего механизма такого обеспечения.

Помимо трех основных целей парламентского контроля можно назвать и целый ряд иных, как более частных, вытекающих их трех базовых, так и сопутствующих, достижению которых способствует не только и не столько парламентский контроль. К последним, прежде всего, можно отнести приведенные в Федеральном законе № 77-ФЗ укрепление законности и правопорядка, выявление ключевых проблем в деятельности органов публичной власти, противодействие коррупции. На достижение данных целей направлена деятельность всего государственного аппарата.

В этом же ряду видится такая цель парламентской деятельности, как оценка эффективности регионального законодательства, выработка необходимых мер по его совершенствованию. Данная цель связана и с законодательной природой парламента. Вопрос оценки законодательства, его совершенствования напрямую связан с законотворчеством, т.е. основной функцией парламента. Хотя оценку законодательству дают и судебные, и исполнительные органы государственной власти.

В последнее время широкое распространение приобретают такие правовые инструменты как оценка регулирующего воздействия (ОРВ) и правовой мониторинг. Если ОРВ выступает предметом деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне (в частности, Министерства экономического развития Российской Федерации), то по правовому мониторингу, прежде всего в методическом аспекте, основную работу вдет именно Совет Федерации Российской Федерации, не умаляя функций Министерства юстиции Российской Федерации.

Федеральный закон, устанавливающий основы организации и проведения правового мониторинга, отсутствует. В юридической науке ведутся споры даже по самому подбору терминологии. Многие ученые и практики используют термины «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства»;

под этими названиями Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Другие специалисты говорят о «мониторинге закона», применяют иные понятия, где ключевым словом является «мониторинг», в качестве дополнительных используются понятия «нормативный правовой акт», «деятельность», «мероприятия» и т.п.

Оптимальным видится отстаиваемый Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации термин «правовой мониторинг». Ведь объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти. Поэтому в целях достижения единства терминологии необходимо избрать понятие «правовой мониторинг», которое охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс1.

Приведенный подход позволит не только единообразно толковать терминологию в нормативных правовых актах, а также в названиях осуществляют такую мониторинговую деятельность. Еще до принятия решения на федеральном уровне, в ряде субъектов Российской Федерации был сделан правильный выбор юридической терминологии, например, Правительством Москвы в постановлениях от 19 апреля 2005 г. № 238-ПП исполнительной власти города Москвы», от 13 марта 2007 г. № 164-ПП «О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы». Именно система правового мониторинга в субъекте Российской Федерации должна стать основой развития регионального парламентского контроля.

Вызывает опасения наметившаяся в последнее время тенденция увеличения количества принимаемых нормативных правовых актов, что создает избыточность правового регулирования, его неоднородность, регулируемые общественные отношения. Данная ситуация актуализирует проблему оптимизации и упорядочения правотворческой деятельности.

Решение этой проблемы будет способствовать повышению эффективности регулирования общественных отношений в целом.

Задача мониторинга состоит в том, чтобы обобщение полученной информации проводилось системно и на постоянной основе. Существенным Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. Под ред. Д.Б. Горохов, Ю.А. Тихомиров. - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 15-16.

при этом следует признать обеспечение полноты информации, ее достоверности, оперативности предоставления, соответствия объема и характера информации функциональному содержанию правоприменительной деятельности, формированию эффективной практики применения правовых норм. Скоординированной работе по осуществлению мониторинга способствует введение механизмов, обеспечивающих непосредственный учет результатов мониторинга в правоприменительной деятельности.

Кроме аккумулирования данных в той или иной сфере юридической деятельности и оценки на их основе состояния собственно правового дублирующиеся функции органов власти разного уровня и находить пути наиболее эффективного осуществления установленных полномочий органов власти, устранения неоправданных имеющихся либо возможных административных барьеров при принятии организационного, правового решения. В конечном счете, это способствует защите прав граждан и субъектов предпринимательства от любых неоправданных ограничений их деятельности со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Принятие Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г.

№ 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № правоприменения в Российской Федерации» дали качественно новый импульс дальнейшим научным и практическим разработкам в сфере мониторинга.

В целом при масштабных изменениях в законодательстве России не созданы новые эффективные механизмы взаимодействия государственных органов по исследованию нормативных правовых актов на предмет их качества и эффективности. Отсюда низкое качество нормативных правовых актов, наличие дублирующих структур в органах государственной власти, неопределенность их полномочий и ряд иных проблем.

Ключевым механизмом исследования норм права на предмет их качества и эффективности видится именно правовой мониторинг. Но, несмотря на проделанную большую работу по изучению методологических, правовых и организационных аспектов проведения правового мониторинга, сами органы юстиции признают, что эффективного отлаженного механизма проведения мониторинговых мероприятий пока создать не удалось, еще не действий органов, осуществляющих мониторинговые функции1.

правоприменения недостаточна координация мониторинговой деятельности органов государственной власти, а также общественности.

Сложность в осознании своего предназначения в этой системе каждого субъекта, осуществляющего мониторинговые функции, заключается в Ограниченная трактовка конституционного принципа разделения властей не позволяет выстроить в единую систему правотворческую деятельность представительных и исполнительных, федеральных и региональных органов власти, подключить к правотворческому процессу правоприменителей, в частности суды.

В настоящее время основным правовым средством организации взаимодействия органов публичной власти является заключение соглашений.

К примеру, взаимодействие региональных исполнительных органов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти совершенствованию федерального и регионального законодательства, путем Сайт управления Минюста России по Брянской области http://to32.minjust.ru/node/ соглашениями. Соответственно соглашения, по сути, должны решать все организационные вопросы.

Однако заключаемые соглашения не всегда учитывают требования сегодняшнего дня, в частности необходимость консолидированно решать проблемы совершенствования законодательства, не всегда предусматривают новые подходы к взаимодействию органов публичной власти. Хотя в них можно предусмотреть разные формы взаимодействия, необходимые для организации совместной планируемой системной работы, в том числе по созданию унифицированной формы проведения мониторинга, созданию единой информационной базы по актуальным проблемным вопросам законодательства.

предлагается многие вопросы по организации и проведению правового мониторинга урегулировать законом о взаимодействии органов публичной власти1.

Так или иначе, для плодотворной работы органов государственной власти следует определить проведение правового мониторинга как их постоянную системную функцию, с возложением обязанностей по ее выполнению на конкретные органы власти и должностных лиц, с установлением обязанности по подготовке плана мероприятий по реализации новых принятых законов, по оценке эффективности их реализации, с включением в показатели эффективности деятельности органов власти выполнение таких планов.

государственную автоматизированную информационную систему. В условиях развития информационного общества единую систему можно создать только с помощью электронного взаимодействия на основе использования информационных технологий.

Организационной основой правового мониторинга могло бы стать электронное правительство. Но использование информационного потенциала государственном управлении, но в парламентской деятельности.

Данный шаг может стать следующим после создания Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что уже позволило повысить качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечить доступ к ним органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, граждан.

экспертизы актов и практики их применения, а также развитие общественной экспертизы. Требуется систематизировать работу органов государственной власти, общественных организаций по проведению экспертиз. Исключить фрагментарность их выводов можно было бы путем принятия закона об экспертной деятельности, определив в нем понятия «государственная экспертиза», «общественная» и «независимая экспертиза», включив в него положения об оценке нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, а также об оценке регулирующего воздействия1.

В ряде субъектов Российской Федерации уже приняты законы, закрепляющие нормативные основы организации правового мониторинга.

Нередко в этих законах прямо закрепляется связь правового мониторинга с деятельностью по противодействию коррупции. Так, одной из основных задач проведения мониторинга законов Республики Татарстан является регулировании, в нормах, имеющих неоднозначное понимание со стороны правоприменителей, в положениях, способствующих созданию условий для проявления коррупции2.

Там же.

Статья 2 Закона Республики Татарстан от 3 июля 2010 г. № 49-ЗРТ «О мониторинге законов Республики Татарстан».

В настоящее время большое внимание в России уделяется борьбе с коррупцией. Очевидно, что одной из целей парламентского контроля выступает противодействие коррупции. Здесь преломляются цели обеспечения эффективного функционирования системы сдержек и противовесов с укреплением законности.

На сегодняшний день механизмы парламентского контроля отчасти реализуются на всех уровнях осуществления публичной власти. Так, органы исполнительной власти регионов отчитываются перед региональными парламентами, муниципальные советы также получили право оценивать работу исполнительных структур местного самоуправления.

Вместе с тем целесообразно создание в субъектах Российской Федерации парламентских органов (их структурных подразделений), к полномочиям которых была бы отнесена парламентская антикоррупционная экспертиза, осуществляемая в отношении всех законодательных инициатив, поступивших в законодательный орган субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что антикоррупционные экспертизы организуются региональными рассматриваться как элемент парламентского контроля в сфере противодействия коррупции.

Важной задачей регионального парламентского контроля видится профилактика правонарушений. Действительно, парламентский контроль осуществляется не только для преодоления негативных аспектов в соблюдении и исполнении законодательства, но и устранения причин такового, а также предотвращения новых нарушений. Законное применение мер ответственности к виновным в совершении правонарушений предотвращает совершение новых правонарушений соответствующими лицами, а также может удержать от противоправной деятельности других.

В настоящем исследовании выделяются такие сферы регионального парламентского контроля как управленческая, бюджетно-финансовая, распоряжения региональной собственностью, комплексное социальноэкономическое региональное развитие. Частными целями парламентского контроля в субъектах Российской Федерации выступают содействие эффективным и основанным на законе государственному управлению, исполнению бюджета, реализации программ социально-экономического муниципальной и иными видами собственности.

В статье 3 Федерального закона № 77-ФЗ установлены принципы Впрочем, региональный уровень его осуществления в целом функционирует на тех же принципах. Речь идет о принципах законности, соблюдения прав гласности.

В науке базовым принципом осуществления парламентского контроля считается принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина или даже шире - принцип гуманизма. Речь идет о признании ценности человека как личности, утверждение приоритета его прав и свобод в деятельности государства, прежде всего представительной власти. Данный принцип характерен для построения всей системы органов публичной власти всех современных государств и означает всемерный учет интересов личности в политической или экономической цели (например, построению коммунизма, рыночной экономики и т.д.). При этом, в идеале речь идет об учете прав и интересов каждого человека. На практике учет идет уже не только прав и интересов большинства населения, но и относительно немногочисленных социальных групп1. Конституционной основой данного принципа в России выступает статья 2 Конституции РФ, провозглашающая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.

Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М.: Спарк, 2010. С. 84.

Важнейшим принципом любой государственной деятельности является принцип законности (в ряде источников его дополняют принципом конституционности или конституционной законности). Очевидно, что вся деятельность органов публичной власти урегулирована нормами права. Их строгая и неуклонная реализация и составляет содержание принципа законности. Речь идет как о соблюдении законодательства вообще, так и законодательства о статусе и компетенции соответствующего органа.

законности как метод функционирования различных государственных органов и организаций1. При этом наличие четкого, хорошо развитого, отвечающего непрерывно изменяющимся и все более возрастающим требованиям практической жизни, законодательства является принципиально важным и необходимым условием последовательного укрепления законности и конституционности в деятельности органов публичной власти.

Значимым принципом парламентского контроля видится принцип гласности. Парламент как орган народного представительства должен обеспечивая реальное народовластие. Данный принцип имеет два базовых аспекта: право каждого на получение информации, затрагивающей его права и законные интересы, а также формирование общественного мнения о деятельности парламента, о содержании и результатах парламентского контроля.

С 90-х гг. принцип гласности был провозглашен и начал в большей или меньшей степени получать реальное воплощение в деятельности органов государства, во многих органах образованы специальные структурные подразделения, отвечающие за связь со средствами массовой информации и общественностью. Но абсолютной гласности быть не может, доступ к Общая теория государства и права. Отв. ред. М.Н. Марченко. Т 1. М., 2009. С. 171.

информации ограничивается в случае возможности нанесения ущерба интересам государства и общества1.

Не случайно в Федеральном законе № 77-ФЗ, в законодательстве ряда субъектов Федерации уделено внимание информационной составляющей парламентского контроля. Так, часть 2 статьи 3 о принципах парламентского контроля гласит, что информация о парламентском контроле открыта для распространяться посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает общедоступность информации о парламентском контроле, за исключением информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.

Принцип системности означает системное комплексное построение и осуществление парламентского контроля. Системность проявляется как в объектах парламентского контроля, так и в выборе оптимальных форм и средств его осуществления. Это функциональный принцип парламентского контроля и, к сожалению, он не вполне соблюдается в современной России, поскольку парламентский контроль, как на федеральном, так и на региональном уровнях, не отличается системностью.

разделения властей. Принцип разделения властей рассматривается как фундаментальный принцип организации и деятельности государственного аппарата в современных конституционных государствах. Его теоретическое обоснование связано, прежде всего, с учеными Нового времени Дж. Локком и Ш. JI. Монтескье (хотя сама идея имеет очень давнюю историю), а практическое осуществление - с периодом буржуазных революций.

Конституция РФ провозгласила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10). Подчеркнем, что Лазарев В.В., Липень С.В. Указ. Соч. С. 85.

речь идет не об абсолютной их самостоятельности, а о взаимодействии относительно автономных ветвей единой государственной власти, включая их взаимный контроль.

Диалектическое восприятие разделения власти и обособление ее ветвей подразумевает комплексную его трактовку. Абсолютизация разделистских подходов к государственной власти во многом преодолена мировой и российской юридической наукой1.

Еще виднейшие российские государствоведы и правоведы прошлого крайне негативно относились к абсолютизации разделения властей, обращая внимание на приоритет их единства и взаимодействия. Например, Н.М.

Коркунов писал, что организация власти, разделенной на самостоятельные три ветви, представляется невозможной, на деле она никогда и нигде не существовала2. Н.И. Лазаревский указал, что равенство властей «не дает выхода на случай возможных коллизий между ними». Практическое воплощение разделения властей дало отрицательный результат при организации осуществления власти во Франции по Конституции 1791 года.

Но именно в речах ее авторов данная теория получила новую постановку, существенно отличавшуюся от первоисточника. Учение Монтескье было понято ими в том смысле, что народный суверенитет, который не может предвидел, что самостоятельные власти в реальности могут наталкиваться на темпераменту деятелей революции теория разделения властей получила распространение именно в этом виде.3 Видимо в этой формуле корни искаженного понимания теории разделения властей.

Строго говоря, сам основоположник теории разделения властей не противопоставлял три власти. Ш.Л.Монтескье писал о недопустимости Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве /Конституция как символ эпохи. Т. 1. - М., МГУ, 2004. - С. 254.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Спб., 1904. - С.347.

Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - Спб.,1910. - С.27.

соединения властных функций в одном лице, учреждении или сословии. Во учреждении создаются системы государственных органов по основным направлениям осуществления власти. Автор не опровергал единства государственной власти, более того, писал не о разделении (division), а об обособлении (separation) властей. Еще Н.М. Коркунов обращал внимание, что термин «разделение» есть неверный перевод немецкого «Theilung der Gewalten». В современной юридической науке сформировалось более корректное понятие «ветвей власти». Ветви, существующие в природе (например, у деревьев) исходят из ствола и корней. Своеобразным «корнем» или источником власти является народ (народный суверенитет), что и записано в Конституции Российской Федерации. «Стволом» же является сама единая направления развития, распространения единой власти2.

При этом едва ли необходимо ограничиваться лишь традиционными развиваются вместе с обществом и государством, их может быть и бывает гораздо больше (трех)3. Например, Сунь Ятсен выделял пять властей экзаменационную). Для федераций характерно разделение государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Вместе с тем власть любого государства, в т.ч. федеративного, едина, но в федерации она осуществляется на двух уровнях. Нередко принцип разделения властей по горизонтали и Коркунов Н.М. Указ. Соч. - С.352.

Чертков А.Н. Указ. Соч. - С. 252.

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - Спб., 1898. - С.269; Он же. Русское государственное право. - Спб., 1904. - С.352.

Антология мировой политической мысли. – М., 1997. – С. 264.

вертикали трактуется как принцип единства, разделения и субсидиарности ветвей государственной власти, а также уровней ее осуществления1.

Конституционный принцип самостоятельности субъектов РФ в рассматривать во взаимосвязи с требованием соответствия данной системы органов основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в том числе принципу разделения властей. При этом, как справедливо отмечается в литературе, выстраивание отношений региональных органов с федеральными в рамках «единой системы исполнительной власти» (часть 2 статьи Конституции Российской Федерации) само по себе не может и не должно предопределять некую деформацию разделения властей на региональном уровне2.

Поскольку контрольные функции осуществляются в России главным образом федеральными органами (прокуратура, исполнительные органы, парламентского контроля видится важным элементом системы российского федерализма.

Тем не менее, на практике федеративная реформа привела как к исполнительных органов. Это не могло не сказаться и на соотношении полномочий в сфере контроля. В литературе обоснованно отмечается проблема слабости парламентского контроля над сильной исполнительной властью в российских регионах4.

Чертков А.Н. Указ. Соч. - С. 255-256.

Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 14. - С. 28-29; Артамонова Н.В. Институт депутатского мандата в свете теории народного представительства // Право: теория, история, практика. Выпуск 17. Брянск: Издательство БГУ, 2013. - С. 57.

Например, Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А.

Тихомирова, Ю.П. Орловского. – М.: Издательский дом «Городец», 2004. - С. 145.

Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: дис. … канд.юрид.наук:

12.00.02. - М., 2002. - С. 92.

Необходимо помнить, что и на федеральном, и на региональном уровнях законодательная власть «слабее», чем исполнительная. Отсюда возникают сложности в реализации парламентского контроля как части формировании парламентского нигилизма1, о том, что реальная практика парламентской деятельности зашла в тупик, налицо ее кризисные признаки, и основная задача состоит в поисках эффективных средств, блокирующих развитие кризиса2.

Как известно, обособление законодательной, исполнительной и судебной властей в рамках единой государственной власти связано с формированием механизма «сдержек и противовесов» в целях недопущения избыточной концентрации полномочий у одной из ветвей и обеспечения гармоничного их взаимодействия. Т.Я. Хабриева справедливо отмечает, что деятельности государственного органа из нормального правового поля в беспредел3.

Полномочия одной ветви власти по вмешательству в деятельность другой должны быть сбалансированными и базироваться на законе. Задача законодателя состоит в создании системы парламентского контроля, гарантирующей защиту от превышения органами исполнительной власти своих полномочий, но, не ограничивая их нормальную работу.

По мнению Председателя Тюменской областной Думы С. Корепанова, существенной предпосылкой для эффективного применения контроля представительных и исполнительных органов, а также детальный порядок осуществления этих полномочий с закреплением взаимных прав и обязанностей в этом процессе обеих сторон. К сожалению, буквальное Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 5. - С. 6-11.

Топорнин Б.М. Правовая реформа и принципы парламентаризма // Конституция и закон: стабильность и динамизм / отв. ред. Казимирчук В.П. – М.: Юридическая книга, 1998. - С. 65.

Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации. Теория и практика. - М.: 1998. - С. 214.

толкование принципа разделения властей длительное время существенно ослабляло влияние представительных органов государственной власти на неотвратимость ответственности за неисполнение законов. Решение этих парламентского контроля. Парламентский контроль в современном государстве выступает значимым показателем соответствия его политики мировым стандартам демократии. Так, Совет Европы в Резолюции 1353(2003)1 «Об укреплении демократических институтов как гарантов будущей демократии», принятой Постоянной комиссией 25 ноября 2003 года, указал на необходимость демократической системы взаимного контроля и разграничения полномочий между органами государственной власти, так как система сдержек и противовесов является необходимым условием формирования доверия общественности к функционированию демократических институтов. Им предлагается предусмотреть в национальном парламенте возможности контроля за всеми исполнительными органами (п. 13, 15 с. ii).



Pages:   || 2 | 3 | 4 |


Похожие работы:

«Благодир Алла Леонтьевна СИСТЕМА ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ Специальность 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Научный консультант заслуженный юрист РФ...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Добробаба, Марина Борисовна Административно­правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Добробаба, Марина Борисовна Административно­правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.14. ­ Краснодар: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки)...»

«Сайдумов Джамбулат Хамидович СУД, ПРАВО И ПРАВОСУДИЕ У ЧЕЧЕНЦЕВ И ИНГУШЕЙ (ХVIII–ХХ вв.) Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Специальность – 12.00.01-теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Грозный – 2014 1 СОДЕРЖАНИЕ: ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ГЕНЕЗИС И ЭВОЛЮЦИЯ ТРАДИЦИЙ ПРАВА И ПРАВОСУДИЯ У ЧЕЧЕНЦЕВ И ИНГУШЕЙ §1....»

«ЗАКАЛЯПИНА ЛЕЙЛА АЛЕКСАНДРОВНА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПНОСТИ В ГОРОДАХ-КУРОРТАХ РОССИИ СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.08. – Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель к. ю. н., доцент Орлов Владислав...»

«Храновский Игорь Витальевич ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЗРАБОТНЫХ ГРАЖДАН В РОССИИ И НЕКОТОРЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ В ПЕРИОД МИРОВОГО ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА (СРАВНИТЕЛЬНОПРАВОВОЙ АНАЛИЗ) Специальность 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель –...»

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Евтушенко, Виктория Федоровна Правовое положение налоговых агентов Москва Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2006 Евтушенко, Виктория Федоровна Правовое положение налоговых агентов : [Электронный ресурс] : Дис. . канд. юрид. наук  : 12.00.14. ­ М.: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Финансовое право ­­ Российская Федерация ­­ Правовое регулирование...»

«Татьянин Дмитрий Владимирович РЕАБИЛИТАЦИЯ В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ РОССИИ (понятие, виды, основания, процессуальный порядок) Специальность 12.00.09 – уголовный процесс, криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный...»

«ХОМУТОВ Роман Владимирович ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА РЕГИСТРАЦИЮ НЕЗАКОННЫХ СДЕЛОК С ЗЕМЛЕЙ (ст. 170 УК РФ) Специальность 12.00.08 – Уголовное право и криминология; уголовно- исполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Ревин В.П. Кисловодск 2014 Содержание Введение.. 3 Глава 1. Исторический и зарубежный опыт регламентации уголовной...»

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Соколова, Наталья Севировна 1. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и сов ершенств ов ание 1.1. Российская государственная библиотека diss.rsl.ru 2003 Соколова, Наталья Севировна Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и совершенствование [Электронный ресурс]: Дис.. д-ра юрид. наук : 12.00.01.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Теория U история права и...»

«Дубессан Рафeд X. Дубессан РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ИРАК В XXI ВЕКЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук 12.00.02 – Конституционное право, муниципальное право, конституционный судебный...»

«МОДНИКОВА Татьяна Николаевна ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В МЕХАНИЗМЕ РЕШЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный...»

«Бутенко Светлана Викторовна ВВЕДЕНИЕ ПОТРЕБИТЕЛЯ В ЗАБЛУЖДЕНИЕ КАК АБСОЛЮТНОЕ ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ОТКАЗА В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ТОВАРНОМУ ЗНАКУ 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических...»

«Новицкая Анна Андреевна СТАНОВЛЕНИЕ УЧЕНИЯ О КОНТРАКТЕ В РИМСКОЙ ЮРИСПРУДЕНЦИИ Специальность: 12.00.01 – Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : доктор юридических наук, профессор Д. В. Дождев Москва, Оглавление Введение Глава 1....»

«КАЛИНИН ИГОРЬ БОРИСОВИЧ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВЫХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ) Специальность 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Лебедев В.М. Т о м с к - СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ...с. ГЛАВА I. Правовые средства...»

«Бабарыкин Петр Валерьевич ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ САЙТОВ СЕТИ ИНТЕРНЕТ Специальность 12.00.03 – Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : кандидат юридических наук, доцент Н.Н. Костюк Санкт-Петербург ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава 1. Правовой режим сайта Интернет §1.1....»

«Арзуманова Лана Львовна ПРАВО ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ КАК ПОДОТРАСЛЬ ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12.00.04 – финансовое право, налоговое право, бюджетное право Диссертация на соискание ученой степени доктора...»

«ПАЛЮЛИН АНТОН ЮРЬЕВИЧ ИДЕИ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА В ГНОСТИЧЕСКИХ УЧЕНИЯХ 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : доктор юридических наук, профессор Исаков Владимир Борисович Москва, 2014 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ГНОСТИЦИЗМА §1....»

«Митрохина Анастасия Хайдаровна Правовое регулирование деятельности Европейского Союза по исследованию и использованию космического пространства 12.00.10 Международное право; Европейское право. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор П.А. Калиниченко Москва – 2014 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА I. ПРАВОВОЕ...»

«ЦЕЛЫКОВСКИЙ Игорь Владимирович КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель : доктор юридических наук, профессор Ермаков...»

«Лунева Анна Владимировна УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ДЕТОУБИЙСТВО: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ 12.00.08. – уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Е.Ю. Антонова Москва – ОГЛАВЛЕНИЕ...»








 
© 2013 www.diss.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, Диссертации, Монографии, Методички, учебные программы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.